大家都知道，中國(guó)目前存在嚴(yán)重的人地分流情況，大量人口往一二線(xiàn)城市聚集，造成人口密集，土地緊張；三四線(xiàn)以下的城市人口流失，土地閑置。這也造成了各地政府間財(cái)力的不平衡，富者愈富，窮者愈窮。在這種情況下，用地指標(biāo)增減掛鉤是彌補(bǔ)不平衡的一個(gè)好辦法。人口流出的地區(qū)，將閑置的用地指標(biāo)，轉(zhuǎn)讓給用地指標(biāo)緊張的城市，并獲得現(xiàn)金收入。這是另一種的財(cái)政平衡和發(fā)展成果共享。
習(xí)近平總書(shū)記在2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出，要改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立補(bǔ)充耕地指標(biāo)在國(guó)家統(tǒng)籌下跨省調(diào)劑機(jī)制，把調(diào)劑收益用于支持脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興。國(guó)土資源部已經(jīng)明確，“十三五”期間將全面推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤政策。
政策的出臺(tái)，或?qū)O大改變傳統(tǒng)地方政府土地財(cái)政的收益模式。三四線(xiàn)以下城市地方政府可以考慮在此方面做些文章。而金融機(jī)構(gòu)也可以提供助力。
一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的政策依據(jù)
按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》以及國(guó)土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地。由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地在出讓價(jià)格上存在較大的差異，加之在土地整理過(guò)程中的政府基礎(chǔ)設(shè)施投入、地塊位置等其他因素會(huì)導(dǎo)致土地升值，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用將獲得部分收益，而這部分收益除用于支付拆遷復(fù)墾安置和必要的收益返還外剩余的部分將實(shí)行“收支兩條線(xiàn)管理”，以土地出讓收入的形式納入政府財(cái)政收入，成為部分地方政府主要的收入來(lái)源。
2017年，國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于下達(dá)〈2017年全國(guó)土地利用計(jì)劃〉的通知》中，非常明確的提出要全面貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院脫貧攻堅(jiān)決策部署,加大對(duì)異地扶貧搬遷用地支持, 對(duì)集中連片特困地區(qū)及其他國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣,國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)安排每縣新增建設(shè)用地計(jì)劃600畝。2017年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》正式以國(guó)家政策導(dǎo)向的形式，明確深度貧困地區(qū)節(jié)余的增減掛鉤指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援框架內(nèi)跨省域流轉(zhuǎn)使用的，西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州及其他深度貧困縣土地指標(biāo)增加掛鉤可以正式跨越省際范圍，實(shí)現(xiàn)跨省流轉(zhuǎn)交易。
在國(guó)家政策導(dǎo)向下，部分試點(diǎn)省份先行先試，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)改革的制度建設(shè)和流轉(zhuǎn)交易。如自2015年起，四川省相繼頒發(fā)了《四川省國(guó)土資源廳支持貧困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)十條措施》（川國(guó)土資發(fā)[2015]75號(hào)）、《四川省進(jìn)一步深化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)改革助推脫貧攻堅(jiān)意見(jiàn)》（川國(guó)土資發(fā)[2017]48號(hào)）等相關(guān)文件，將增減掛鉤項(xiàng)目作為扶貧攻堅(jiān)的重要方法與舉措大力推進(jìn)。安徽、甘肅、江蘇等省也陸續(xù)制定《關(guān)于開(kāi)展省域內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤積極支持脫貧攻堅(jiān)和易地扶貧搬遷的意見(jiàn)》（陜國(guó)土資發(fā)〔2016〕14號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的若干措施的通知》（甘國(guó)土資發(fā)〔2017〕274號(hào)）《江蘇省增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用管理暫行辦法》（蘇政辦發(fā)〔2017〕101號(hào)）等行政法規(guī)，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理要求和交易細(xì)則做出了明確的規(guī)定。根據(jù)2017年國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016年2月至2017年6月底，全國(guó)已有13個(gè)省份開(kāi)展增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易，流轉(zhuǎn)收益達(dá)334.53億元。2017年底，四川巴中實(shí)現(xiàn)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省內(nèi)流轉(zhuǎn)，4500畝節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)給成都高新區(qū)，籌集扶貧資金13.3億元；2017年12月，四川樂(lè)山市馬邊縣與浙江紹興越城區(qū)簽約流轉(zhuǎn)結(jié)余指標(biāo)7000畝，協(xié)議總金額50.4億元；四川涼山州木里藏族自治縣與浙江省嘉善縣簽訂增減增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省交易使用合作框架協(xié)議，簽約流轉(zhuǎn)節(jié)余指標(biāo)3000畝，畝均價(jià)格72萬(wàn)元，預(yù)計(jì)協(xié)議總金額將達(dá)到21.6億元。安徽省金寨縣在宅基地改革中利用增減掛鉤政策，將宅基地制度改革中節(jié)余的1.09萬(wàn)畝農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，以每畝45萬(wàn)元流轉(zhuǎn)到合肥、馬鞍山、滁州等地，實(shí)現(xiàn)交易近50億元。河南省以增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)，推出宅基地復(fù)墾券交易，累計(jì)實(shí)現(xiàn)宅基地復(fù)墾券交易2.58萬(wàn)畝，交易金額49.69億元。
二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的市場(chǎng)機(jī)遇
從江蘇、四川、云南等試點(diǎn)省份的實(shí)際運(yùn)行管理情況來(lái)看，為充分發(fā)揮增減掛鉤試點(diǎn)的綜合效益，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的土地整理不僅僅限于原宅基地，而是農(nóng)村區(qū)域的土地綜合整治。這種綜合整治下的指標(biāo)收益有兩種：一是新增耕地指標(biāo)，按現(xiàn)行省內(nèi)和省際異地置換委托補(bǔ)充耕地設(shè)計(jì)，不是市場(chǎng)定價(jià)，而是政府之間的博弈與撮合；二是新增建設(shè)用地指標(biāo)，按指標(biāo)和指標(biāo)對(duì)應(yīng)地塊兩種不同模式設(shè)計(jì)之間產(chǎn)生的投入與產(chǎn)出價(jià)差。
土地指標(biāo)增減掛鉤中的主要建設(shè)內(nèi)容：拆除舊房后的農(nóng)村院落整理為耕地、規(guī)劃需歸并的農(nóng)村道路整理為耕地、規(guī)劃需歸并的農(nóng)田水利設(shè)施整理為耕地、規(guī)劃需歸并的田坎整理為耕地、項(xiàng)目區(qū)的廢棄地、荒草地整理為耕地、分散居住的農(nóng)村居民遷至規(guī)劃安置區(qū)集中居住，推進(jìn)鎮(zhèn)、村一體化。各地因拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在差異、施工地施工條件、地質(zhì)地貌、主要安置方式存在差異，項(xiàng)目成本不同。通過(guò)對(duì)重慶、云南、四川等西南省份的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其中：
1.對(duì)拆舊區(qū)內(nèi)零散土地上的危舊農(nóng)房改造建設(shè)，通過(guò)土地集約利用獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)，費(fèi)用為20萬(wàn)元/畝；
2.建新區(qū)國(guó)有建設(shè)用地的拆遷安置補(bǔ)助，成本為25萬(wàn)元/畝，該價(jià)格含建新區(qū)內(nèi)的拆遷安置所涉及的的土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗及附作物補(bǔ)償費(fèi)、安居房建設(shè)及人員安置費(fèi)、土地管理費(fèi)、統(tǒng)征工作經(jīng)費(fèi)等；
3.建新區(qū)宗地外“六通”等基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)：5萬(wàn)元/畝。
以西南某省為例，目前全省88個(gè)貧困縣都在大力開(kāi)展增減掛鉤項(xiàng)目，每個(gè)貧困縣在2018年-2020年預(yù)計(jì)將實(shí)施約1萬(wàn)畝增減掛鉤項(xiàng)目,其中部分淺丘地區(qū)已實(shí)施的增減掛鉤項(xiàng)目的每畝平均成本約15萬(wàn)元，部分采取建新區(qū)集中安置的山區(qū)地區(qū)項(xiàng)目實(shí)施成本約為18萬(wàn)每畝。按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕51號(hào)）中城市和交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最低20%的資本金比例要求，采用比較保守的18萬(wàn)/畝市場(chǎng)估計(jì)，2018-2020年該省土地指標(biāo)增加掛鉤所產(chǎn)生的總投入資金約為1584余元，資金需求缺口將達(dá)1267.2億元。
三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的意義
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所主任李國(guó)祥指出，“新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可以跨省調(diào)劑，一方面可以有效的緩解一些地區(qū)的用地指標(biāo)，解決供求矛盾的問(wèn)題；另一方面，也可以增加貧困地區(qū)收入；同時(shí)，也可以看出，政府正在通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑引入政府管理，從而更好的配置資源?！?/p>
而在韓俊看來(lái)，“現(xiàn)在在省內(nèi)扶貧縣搞易地搬遷，節(jié)余的指標(biāo)在省內(nèi)可以跨縣域調(diào)節(jié)。比如，河南搞易地搬遷，農(nóng)民搬走了，增加的建設(shè)用地指標(biāo)賣(mài)到鄭州，一畝地可以賣(mài)到30萬(wàn)左右。比如安徽金寨縣，金寨縣易地搬遷節(jié)省出來(lái)增減掛鉤指標(biāo)1萬(wàn)畝，賣(mài)到合肥賣(mài)了將近50個(gè)億。江蘇易地搬遷增減掛節(jié)余指標(biāo)賣(mài)到過(guò)每畝70萬(wàn)。當(dāng)然，也不能說(shuō)為了賣(mài)錢(qián)就讓農(nóng)民“上樓”，這是不允許的，主要還是結(jié)合易地搬遷。毫無(wú)疑問(wèn)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛結(jié)余指標(biāo)如果允許跨省調(diào)劑，將可以形成一個(gè)更合理的價(jià)格，可以籌措更為可觀(guān)的資金，可以為打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有力的資金支持?！?/p>
《統(tǒng)籌管理辦法》指出，跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌要堅(jiān)持耕地占補(bǔ)平衡縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國(guó)家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充，合理控制補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌實(shí)施規(guī)模。要堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，以土地利用總體規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃為依據(jù)，以土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)新增耕地為主要來(lái)源，確保統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低。
值得指出的是，節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑并不是隨意可為。
此次發(fā)布的《調(diào)劑管理辦法》中則規(guī)定，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑，是指“三區(qū)三州” （即西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）及其他深度貧困縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由國(guó)家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。
《調(diào)劑管理辦法》強(qiáng)調(diào)，開(kāi)展節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑要落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、節(jié)約用地制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃統(tǒng)籌管控，維護(hù)群眾權(quán)益和土地市場(chǎng)秩序。幫扶地區(qū)要把決勝全面小康、實(shí)現(xiàn)共同富裕擺在更加突出位置，落實(shí)好幫扶責(zé)任。深度貧困地區(qū)要把握地域差異，注重保護(hù)歷史文化和自然風(fēng)貌，因地制宜實(shí)施復(fù)墾。
同時(shí)，國(guó)家統(tǒng)一制定跨省域調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。
節(jié)余指標(biāo)調(diào)出價(jià)格根據(jù)復(fù)墾土地的類(lèi)型和質(zhì)量確定，復(fù)墾為一般耕地或其他農(nóng)用地的每畝30萬(wàn)元，復(fù)墾為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的每畝40萬(wàn)元。節(jié)余指標(biāo)調(diào)入價(jià)格根據(jù)地區(qū)差異相應(yīng)確定，北京、上海每畝70萬(wàn)元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬(wàn)元，福建、山東等其他省份每畝30萬(wàn)元；附加規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模的，每畝再增加50萬(wàn)元。
按照《調(diào)劑管理辦法》規(guī)定，財(cái)政部統(tǒng)一收取幫扶省份調(diào)劑資金，統(tǒng)一撥付深度貧困地區(qū)所在省份。調(diào)劑資金支出要優(yōu)先和重點(diǎn)保障產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)深度貧困地區(qū)的安置補(bǔ)償、拆舊復(fù)墾、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等。
