從政府投資項目的工程造價全過程控制及決算審計等工作中，不難發(fā)現(xiàn)很多項目或多或少都存在著超概現(xiàn)象，這不僅使項目投資效益下降，而且會導(dǎo)致國家對基建投資失控。本文通過分析政府投資項目超概算的原因，提出有效控制政府投資項目造價管理的措施。
0 引言
隨著國家經(jīng)濟體制改革的不斷深化，作為經(jīng)濟體制改革的一部分，我國投融資體制的改革力度不斷加大。政府財政性投融資建設(shè)涉及基礎(chǔ)性、公益性設(shè)施建設(shè)，其金額數(shù)量大，影響范圍廣，是關(guān)系到國計民生的大事。設(shè)計概算是控制投資規(guī)模和工程造價的主要依據(jù)，也是撥款的依據(jù)；概算審查不僅能使概算投資總額更加完整、合理和接近實際，還可以對不經(jīng)濟、不合理的因素進行調(diào)整，有利于控制投資規(guī)模，節(jié)省投資，保證資金的合理需要，又不留投資缺口，使工程能正常進行?；ㄘ攧?wù)部門應(yīng)參與概算的審查工作，以便取得主動權(quán)和發(fā)言權(quán)，做到事前控制。在過程中控制杜絕建設(shè)項目超概算，是項目造價管理的重要內(nèi)容。
1 政府投資項目超概算現(xiàn)狀
工程超概算的現(xiàn)象在我國的工程項目建設(shè)中是普遍存在的。只有少數(shù)的工程項目在結(jié)算的時候，實際造價低于或基本持平項目概算，而大多數(shù)工程都會不同程度地出現(xiàn)超概算現(xiàn)象。政府投資項目的項目周期長，所需資金量大，且政府投資項目中大多為城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，如道路、橋梁、港口、機場、地鐵等。項目規(guī)模很大，投入的資金量少則數(shù)千萬，多則上百億，一般需要一年或幾年的時間才能建成。這對政府投資項目建設(shè)和運營過程中的管理工作提出了更高的要求。所以，要透過現(xiàn)象找本質(zhì)原因，盡量規(guī)避超概算現(xiàn)象。
2 政府投資項目超概算的原因分析
出現(xiàn)超概算現(xiàn)象是多種原因造成的，如前期概算階段設(shè)計單位與建設(shè)單位配合不當(dāng)，施工過程中各職能單位不專業(yè)等，都是造成工程項目超概算的主要原因。
2.1 前期工作未到位
2.1.1 設(shè)計單位
工程建設(shè)項目的設(shè)計漏項和變更是比較普遍存在的，其引起的費用增加在超概算的各種因素中往往名列前茅。設(shè)計工作的深度不夠，導(dǎo)致設(shè)計漏項。有的設(shè)計單位，在設(shè)計階段缺乏深入細致的調(diào)查研究，工作敷衍了事，以及設(shè)計水平不高，審查制度不嚴等，結(jié)果在實施過程中發(fā)現(xiàn)漏項，不得不補列建設(shè)內(nèi)容，因此增加了投資。不按國家標準設(shè)計，或?qū)δ稠椌唧w的設(shè)計方案缺乏比較導(dǎo)致設(shè)計變更是增加投資的主要原因之一。比如某機場項目，在施工過程中發(fā)現(xiàn)設(shè)計工作紕漏多，許多設(shè)計圖紙與現(xiàn)場施工條件不符，比如雨棚排水溝防水材料使用油膏導(dǎo)致出現(xiàn)多次漏水現(xiàn)象，后變更為油氈即解決問題。該項目中此類基本設(shè)計要求出狀況的情況層出不窮，據(jù)統(tǒng)計，共計發(fā)生變更138份，簽證84份，預(yù)計結(jié)算金額高達2900多萬。
2.1.2 建設(shè)單位
首先，在招投標過程中已埋下隱患，這主要是因為在基建項目是由多個單項工程組成，單項工程又由多個單位工程組成，單位工程又由多個專業(yè)工程組成。在工程招投標時，有些建設(shè)單位只取其中部分內(nèi)容招標，其他部分仍采用議標的形式，留下了討價還價的余地，形成很多造價不確定因素。其次，承包商采用巧妙的投標策略如不平衡報價，在不影響總價的情況下將工程預(yù)計會增加的項目的單價提高，以求在工程結(jié)算時得到更理想的造價，這給有效控制工程造價形成了困難。如某機場項目，建設(shè)單位在投標階段沒有對施工單位報價進行很多的篩選，施工單位采取了不平衡報價，在后期有很多“鉆空子”的機會。例如在當(dāng)時合同清單施工單位對抗暴墻項目的投標報價中，各單體項目出現(xiàn)了抗暴墻做法相同，合同清單綜合單價不同的情況，此部分涉及到14萬金額。類似情況多不勝數(shù)，導(dǎo)致了建設(shè)過程中成本控制完全失控，增加的預(yù)計結(jié)算金額不可估量。
建設(shè)單位在施工過程中隨意更改施工圖，擴大建設(shè)規(guī)模，提高設(shè)計標準。有些建設(shè)單位從自身利益出發(fā)，在施工圖設(shè)計階段要求設(shè)計部門提高設(shè)計標準，在工程實施階段又隨意添加一些與工程無關(guān)的項目，設(shè)計部門為了本部門利益，如多收設(shè)計費等，往往輕易地就滿足建設(shè)單位要求，導(dǎo)致資金超計劃。如：在項目實施過程中，建設(shè)單位在批準總建筑面積基礎(chǔ)上新增了律師樓、采光棚等，且對東大門、圍墻崗樓等進行二次設(shè)計，擴大建筑面積近2000平米。同時，增加院內(nèi)道路、綠化、通信塔、停車場等附屬設(shè)施，以上擴大建設(shè)規(guī)模和變更設(shè)計，對照原批準概算建設(shè)內(nèi)容，超批概算投資1200萬元。
2.2 施工過程中各單位未盡職
2.2.1 施工監(jiān)理單位
工程監(jiān)理的監(jiān)理工作未落實處。首先監(jiān)理機構(gòu)不完善，很多監(jiān)理單位只有幾個相對穩(wěn)定的工程技術(shù)人員，且多數(shù)為臨時聘用人員，人員相當(dāng)不穩(wěn)定，不利于監(jiān)理隊伍的自身建設(shè);其次是整個監(jiān)理制度運行的環(huán)境較差，監(jiān)理組織名為社會中介機構(gòu)，實則受雇于建設(shè)單位，以至于在目前的社會經(jīng)濟環(huán)境下，監(jiān)理單位的行為基本上是為了迎合雇主；再者，同體監(jiān)理現(xiàn)象也很常見。監(jiān)理單位與施工單位往往存在隸屬關(guān)系，他們在工作中大部分時間睜只眼、閉只眼，未盡到監(jiān)理責(zé)任，導(dǎo)致施工單位鉆空隙，在施工過程中搞出很多“小動作”，監(jiān)理單位不向業(yè)主匯報，導(dǎo)致施工過程中預(yù)計結(jié)算金額增加。
2.2.2 投資管理單位
項目投資管理是一項專業(yè)性、技術(shù)性要求很高的工作，需要高素質(zhì)、能把握全局的人才。具體地說，就是相關(guān)人員不僅要通曉法律知識，還有要熟知工程項目的運作規(guī)律和工程經(jīng)濟的知識。然而，目前我國這種復(fù)合型人才非常匱乏，因此在推行全過程投資管理工作中，暴露出來一個最大的問題就是不適應(yīng)現(xiàn)代投資管理模式的要求。具體表現(xiàn)為：一是專業(yè)技術(shù)素質(zhì)差，不能獨立果斷地處理復(fù)雜的工程技術(shù)經(jīng)濟問題，投資預(yù)控能力差，大量的管理工作停留在事后處理階段；二是缺少組織協(xié)調(diào)工程項目各主體間的關(guān)系的能力；三是缺乏經(jīng)濟和法律知識。這就導(dǎo)致了在工程項目建設(shè)過程中無法及時向建設(shè)單位反應(yīng)項目預(yù)計結(jié)算金額，無法提出適當(dāng)解決爭議的方法，導(dǎo)致后期結(jié)算金額大大超過預(yù)計結(jié)算金額。
3 應(yīng)對控制政府投資項目超概算的措施
綜上所述，造成超概算的主要原因是設(shè)計單位、施工單位、建設(shè)單位等及一些個人的不當(dāng)行為造成的，要想做到控制概算，提高投資效益，必須制定相應(yīng)的辦法和措施。為此，特提出以下對策建議。
3.1 規(guī)范設(shè)計單位
設(shè)計是龍頭，牢牢把握設(shè)計這一“先行關(guān)”，是控制概算最重要的一環(huán)。因此，必須采取措施，切實加強對設(shè)計階段的造價管理。
①提高設(shè)計深度，優(yōu)化設(shè)計方案
設(shè)計人員在設(shè)計前，要十分重視資料的收集工作，充分了解項目建議書、可行性研究報告的內(nèi)容，包括水文、工程地質(zhì)條件，場地周圍環(huán)境，地形、地貌，工藝設(shè)備選型，建筑空間和平面，建筑材料和性能等，努力提高設(shè)計工作深度，優(yōu)化設(shè)計方案。
②積極推行限額設(shè)計
所謂限額設(shè)計，就是按照批準的可行性研究報告和投資估算，在保證質(zhì)量、功能要求的前提下，控制初步設(shè)計；按照批準的初步設(shè)計作概算，控制施工圖設(shè)計和預(yù)算。同時，各專業(yè)要按分配的投資額來控制設(shè)計。
設(shè)計人員必須提高專業(yè)技能、熟悉本專業(yè)的概算、預(yù)算和費用定額，熟悉建筑材料預(yù)算價格，樹立強烈的工程造價控制意識，精心設(shè)計，大膽采用新工藝、新材料，把技術(shù)與經(jīng)濟統(tǒng)一起來。在設(shè)計中一旦突破了相應(yīng)的概算，則必須返工，返工費由設(shè)計單位自負，情況嚴重的還應(yīng)追究當(dāng)事人的責(zé)任。
3.2 監(jiān)督施工單位
施工單位的工作直接決定了項目建設(shè)的費用和工程建設(shè)的質(zhì)量、進度。為控制概算，需要抓好如下幾方面的工作。
①嚴格執(zhí)行招標投標制，擇優(yōu)選擇施工隊伍
在施工階段，一定要嚴格執(zhí)行國家規(guī)定的有關(guān)招標投標制度，擇優(yōu)選擇施工隊伍。要采取有效措施，堅決克服在招標、投標中的各種不正當(dāng)行為，發(fā)現(xiàn)問題必須要嚴肅查處。
要認真審查施工單位編制的經(jīng)優(yōu)化的網(wǎng)絡(luò)圖，認真做好施工隊伍組織設(shè)計方案的論證工作。對施工方案要從技術(shù)上、經(jīng)濟上進行分析對比，從中選出最能合理利用人力、物力、財力資源的方案。
②健全設(shè)計變更審批制度
在設(shè)計變更之前，必須進行工程量及造價增減分析，并需要經(jīng)過原設(shè)計單位的同意；如變更后工程造價突破總概算，必須報經(jīng)原審批部門審查同意，進行概算調(diào)整。
③嚴把工程結(jié)算關(guān)
工程結(jié)算將決定建設(shè)項目的工程成本，最終確定工程造價。目前，施工單位在提交的工程結(jié)算中經(jīng)常存在著多算工程量、高套定額和高估冒算的現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在施工單位提交的工程結(jié)算通過有資質(zhì)的工程咨詢單位或有經(jīng)驗的建設(shè)單位審核，一般都能減10%左右，有的甚至?xí)?。因此，要求施工單位一定要實事求是，嚴格按?guī)定進行結(jié)算。
④完備隱蔽工程現(xiàn)場簽證手續(xù)
隱蔽工程是隨施工過程的進展而發(fā)生的，在工程結(jié)算時較難掌握，而且隱蔽工程往往占工程造價的比重較大。由于工程建成后基礎(chǔ)以下部分就不能看到，如果缺乏完備的現(xiàn)場簽證手續(xù)，勢必會增加工程結(jié)算的難度。因此，一定要制定完備的隱蔽工程現(xiàn)場簽證制度，認真做好隱蔽工程驗收記錄，嚴格控制施工現(xiàn)場的每一項隱蔽工程簽證，要以有效簽證后的隱蔽工程量作為編制結(jié)算的依據(jù)。
⑤認真貫徹執(zhí)行工程建設(shè)監(jiān)理制度
對工程施工和設(shè)備進行監(jiān)理，是督促施工單位按合同辦事，并對建設(shè)工程實行“投資、工期、質(zhì)量”三大目標控制的有效方式。要認真選擇監(jiān)理單位，建立行之有效的監(jiān)理制度。特別是負責(zé)投資控制的監(jiān)理人員，一定要提高責(zé)任心，現(xiàn)場監(jiān)理人員要做到“旁站監(jiān)理，跟蹤檢查”，及時發(fā)現(xiàn)和糾正施工中發(fā)生的問題，對工程監(jiān)理中的失職行為要嚴肅查處。
3.3 約束建設(shè)單位
工程建設(shè)項目超概算，有一些是建設(shè)單位造成的。其原因是有些管理人員水平不高，缺乏經(jīng)驗，管理不嚴和不負責(zé)任，也有個別領(lǐng)導(dǎo)和管理人員存在本位主義，追求排場，乃至以權(quán)謀私、貪污腐化等。因此，建議在以下幾方面采取措施。
①認真執(zhí)行建設(shè)項目法人責(zé)任制
要按法人責(zé)任制的要求，選擇工作能力強、實踐經(jīng)驗豐富、作風(fēng)正派的人負責(zé)和管理項目的建設(shè)工作；要落實該制度中各項管理制度的責(zé)、權(quán)、利的規(guī)定，理順各方面的關(guān)系；要制定獎懲制度，使之起到激勵和鞭策作用，對其中能保證實現(xiàn)項目建設(shè)的質(zhì)量和概算控制目標的，要特別予以表彰或適當(dāng)獎勵。
②嚴格合同管理
在執(zhí)行施工承包合同中，建設(shè)單位必須牢牢把握支付關(guān)。對施工單位提交的結(jié)算工程款清單，要有強有力的預(yù)決算管理人員進行逐項審查，并在分項考核的基礎(chǔ)上實行總量控制，嚴防超前結(jié)算和超概算的情況發(fā)生。
③開展立功競賽，廣泛采納合理化建議。
4 結(jié)語
綜上所述，政府投資項目超概算是眾多因素共同作用的結(jié)果，僅僅做好設(shè)計階段工作遠遠不夠，需要各單位之間的緊密配合，從細節(jié)著手，各單位共同努力，提高科學(xué)決策水平，才能盡可能避免超概算問題，從而提高政府投資項目效率，創(chuàng)建更多高質(zhì)量的基建項目。
