近年來，審計署下發(fā)了多個文件規(guī)范地方審計機(jī)關(guān)的政府投資審計工作。今年全國人大法工委更是首次對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定審查后專門作出了回函。針對目前地方審計機(jī)關(guān)開展政府投資審計的幾個政策性問題，筆者結(jié)合學(xué)習(xí)上級文件精神進(jìn)行了思考和撰寫了本文，目的是推動政府投資審計工作更好地開展。有關(guān)思考如下：

一、政府投資審計審計機(jī)關(guān)到底審什么？“法無授權(quán)不得行使”，這是行政機(jī)關(guān)依法行政的根本原則。因此弄清《審計法》第二十二條規(guī)定“審計機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計監(jiān)督?！边@個審計主業(yè)，是做好政府投資審計的首要任務(wù)。近年來審計署還下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)2016年地方審計機(jī)關(guān)重點(diǎn)抓好的十項(xiàng)工作的通知》，通知指出：“特別是市縣審計機(jī)關(guān)要規(guī)范投資審計行為，不得超越審計權(quán)限介入與審計無關(guān)的項(xiàng)目審批和管理環(huán)節(jié)，堅決杜絕‘以審代結(jié)（算）’和‘以審代補(bǔ)（償）’的做法，杜絕未納入年度審計計劃的‘簡易程序’審計項(xiàng)目。”湖北省委省政府下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)湖北省完善審計制度若干問題實(shí)施意見》（鄂辦發(fā)〔2016〕48號）指出：審計機(jī)關(guān)“不得介入各類工程投資項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、招投標(biāo)、竣工驗(yàn)收等工作?！焙笔徲嫃d《關(guān)于蘄春縣審計局違規(guī)實(shí)施招標(biāo)控制價審計等問題的情況通報》（鄂審辦發(fā)〔2017〕22號）指出，“審計機(jī)關(guān)可以對項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計，而招標(biāo)控制價的確定屬建設(shè)管理范圍，不屬于審計法規(guī)定的審計范圍，因此，審計機(jī)關(guān)不能進(jìn)行招標(biāo)控制價的審計。”這些文件都是從不同角度規(guī)范投資審計行為。 因此，我個人認(rèn)為審計機(jī)關(guān)不得再開展以下幾種形式的審計：（1）不得介入工程招標(biāo)預(yù)算審查，即開展招標(biāo)控制價審計。（2）不得介入項(xiàng)目費(fèi)用審核。包括開展項(xiàng)目建設(shè)的可研、環(huán)評、規(guī)劃、勘察、設(shè)計、圖紙審查、招標(biāo)代理、工程監(jiān)理等服務(wù)費(fèi)用的審計。（3）不得再開展隱蔽工程和設(shè)計變更審計等。

二、關(guān)于過去審計機(jī)關(guān)對政府投資審計介入較深或者地方性法規(guī)要求審計機(jī)關(guān)審計，而不屬于審計機(jī)關(guān)權(quán)限的事項(xiàng)如何處置？對于這類審計事項(xiàng)，審計機(jī)關(guān)必須予以高度重視，妥為解決。一是要做好向當(dāng)?shù)攸h委政府的匯報工作。審計機(jī)關(guān)要通過宣傳《審計法》和全國人大法工委對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見函（法工委函〔2017〕2號）、審計署審辦發(fā)（〔2015〕1號）、審計署審辦發(fā)（〔2016〕4號）、《審計署關(guān)于印發(fā)2017年度地方審計機(jī)關(guān)重點(diǎn)抓好工作任務(wù)》，湖北省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)湖北省完善審計制度若干問題實(shí)施意見》（鄂辦發(fā)〔2016〕48號）和湖北省審計廳印發(fā)的《湖北省政府投資審計實(shí)施辦法》（鄂審?fù)栋l(fā)〔2016〕104號等文件，使地方領(lǐng)導(dǎo)深入了解上級精神，爭取對投資審計工作的支持。二是要通過修改地方投資審計法規(guī)，刪除審計越權(quán)條款，補(bǔ)充跟進(jìn)相關(guān)工作措施。如對招標(biāo)控制價審計，政府可以安排財政部門投資評審機(jī)構(gòu)或者中介機(jī)構(gòu)完成此項(xiàng)任務(wù)。三是對規(guī)定中與審計無關(guān)的事項(xiàng)，要通過修法予以刪除。如隱蔽工程審計和設(shè)計變更審計等。但要注意的是，對上述事項(xiàng)審計機(jī)關(guān)不是放而不管，而是要在竣工決算審計環(huán)節(jié)一并進(jìn)行審計。

三、如何正確解決“以審代結(jié)（算）”問題。關(guān)于“以審代結(jié)（算）”的問題，我個人認(rèn)為，不存在審計機(jī)關(guān)不能開展工程竣工（決）結(jié)算審計的問題。竣工（決）結(jié)算審計是審計機(jī)關(guān)審計政府投資項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行和決算的重要形式和手段。問題的核心是不能“以審代結(jié)（算）”。何為“以審代結(jié)（算）”，簡單地說就是強(qiáng)制被審計單位用審計決定代替工程合同執(zhí)行，以審計行政法律關(guān)系去調(diào)整合同民事法律關(guān)系，這是國家法治所不允許的。而解決這個問題的關(guān)鍵，就是改變審計成果的運(yùn)用方式，使之達(dá)到符合法治的要求。從今年全國人大法工委對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見函（法工委函〔2017〕2號）作出的兩點(diǎn)審查結(jié)論可以看出：第一點(diǎn)對“直接規(guī)定審計結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為竣工決算的依據(jù)；”及“規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工決算依據(jù)。”的兩種情形審查結(jié)論是“依據(jù)憲法、立法法的規(guī)定應(yīng)當(dāng)予以清理糾正?！钡诙c(diǎn)對“規(guī)定建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的條款?！睂彶榻Y(jié)論是“不存在與法律不一致、超越地方立法權(quán)限的問題?！庇纱丝梢?，全國人大回函沒有要否定審計機(jī)關(guān)開展的政府工程竣工決算審計的意思，關(guān)鍵是審計成果運(yùn)用方式要合法。因此，在實(shí)踐中，對地方法規(guī)中“審計報告應(yīng)當(dāng)作為辦理政府投資項(xiàng)目竣工決算的依據(jù)?！钡囊?guī)定就應(yīng)該修改為“建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)?！蓖ㄟ^將“應(yīng)當(dāng)”改為“可以”，這就把審計決定對被審計單位的行政法約束力，轉(zhuǎn)化為建設(shè)（業(yè)主）單位與合同簽約方的自愿的民事協(xié)議，也就理順了政府工程審計與政府工程合同之間的法律關(guān)系，改變過去以審計法超越合同法，擴(kuò)大了審計決定的效力范圍，限制了民事權(quán)利的問題，也就從根子上解決了“以審代結(jié)（算）”存在的法律風(fēng)險問題。

四、如何正確解決“以審代補(bǔ)（償）”問題。我個人認(rèn)為，“以審代補(bǔ)（償）”的癥結(jié)在于審計機(jī)關(guān)介入了工程管理。實(shí)際上，國務(wù)院對固定資產(chǎn)投資“放管服”改革文件有很多明確的意見，投資審計必須認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹這些規(guī)定。不能再干越疽代苞，吃力不討好的事情。如對項(xiàng)目建設(shè)的可研、環(huán)評、規(guī)劃、勘察、設(shè)計、圖紙審查、招標(biāo)代理、工程監(jiān)理等服務(wù)費(fèi)用，可以建議政府以修法或者會議紀(jì)要形式明確，符合《招投標(biāo)法》規(guī)定的由建設(shè)（業(yè)主）單位依法公開招標(biāo)，其它情形按照邀請招標(biāo)、競爭性談判或詢價方式自主決定購買服務(wù)，并根據(jù)合同約定列支費(fèi)用；建設(shè)項(xiàng)目涉及的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，由建設(shè)（業(yè)主）單位按政府制定的相關(guān)補(bǔ)償辦法的規(guī)定執(zhí)行。通過審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對這些重大政策措施的貫徹落實(shí)情況實(shí)施監(jiān)督。

五、政府投資審計要正確處理監(jiān)督、管理、服務(wù)的關(guān)系。開展政府投資審計，審計機(jī)關(guān)要始終把自己放在國家固定資產(chǎn)投資“放管服”這個大局中去考慮，正確處理好監(jiān)督、管理、服務(wù)的關(guān)系。既不能有“單打獨(dú)斗”的思想，也不能有“包打天下”的思維。要堅定不移地貫徹黨中央關(guān)于“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”的決定精神，把監(jiān)督國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資“放管服”改革政策的落實(shí)放在首位。審計工作要抓大放小、適當(dāng)放權(quán)，推動改革有序進(jìn)行，提高建設(shè)效率。具體做法，一是構(gòu)建“四位一體”的監(jiān)管體系。通過整合審計部門、財政評審、建設(shè)（業(yè)主）單位內(nèi)部審計、中介機(jī)構(gòu)的力量，提升政府工程的監(jiān)管效率。二是做到放權(quán)與監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，服務(wù)“放管服”改革有序推進(jìn)。三是促進(jìn)建設(shè)責(zé)任制落實(shí)。審計要從單一的跟蹤問效向跟蹤問效與促進(jìn)履職的雙目標(biāo)運(yùn)行，更好發(fā)揮審計監(jiān)督作用。

六、政府投資審計要抓重點(diǎn)、深化審計內(nèi)容。長期以來，政府投資審計有兩個問題困擾地方審計機(jī)關(guān)，就是“審計審不了、審不透”的問題。解決問題的關(guān)鍵就是要堅決落實(shí)上級關(guān)于“抓關(guān)系國計民生的重大項(xiàng)目審計”，以及要發(fā)揮審計在體制機(jī)制建設(shè)方面的作用。通過重點(diǎn)工程審計，圍繞揭示和查處工程建設(shè)中的重大管理漏洞，重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索，投資管理的重大體制機(jī)制缺陷以及貫徹落實(shí)國家政策出現(xiàn)的重大問題展開審計。同時，對地方特別重大建設(shè)項(xiàng)目，可以根據(jù)實(shí)際情況實(shí)施跟蹤審計。這既是審計抓重點(diǎn)，也符合《審計法實(shí)施條例》關(guān)于跟蹤審計的規(guī)定。對跟蹤審計，審計機(jī)關(guān)可以不出具分階段審計報告，但對發(fā)現(xiàn)的工程建設(shè)問題應(yīng)提出建議、促進(jìn)整改。并將跟蹤結(jié)果納入項(xiàng)目信息系統(tǒng)管理，留待工程決（結(jié)）算審計時一并出具審計報告。以審計建議形式幫助被審計單位整改，這主要是體現(xiàn)“寓監(jiān)督與服務(wù)之中”的審計理念，滿足當(dāng)前審計機(jī)關(guān)開展國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況審計的需要。