為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志對“四好農(nóng)村路”重要指示批示精神，全面推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)，建立健全農(nóng)村公路法律保障體系，依法落實(shí)地方政府主體責(zé)任，保障資金供給，服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，今年交通運(yùn)輸部啟動了《農(nóng)村公路條例》（以下簡稱《條例》）起草工作，現(xiàn)就有關(guān)事宜說明如下：

一、《條例》的必要性

起草《條例》一是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神的迫切需要?？倳浿甘疽蠼煌ㄟ\(yùn)輸部等有關(guān)部門和各地區(qū)要從實(shí)施城鄉(xiāng)振興戰(zhàn)略、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的高度，進(jìn)一步深化對建設(shè)農(nóng)村公路重要意義的認(rèn)識，聚焦突出問題，完善政策機(jī)制，既要把農(nóng)村公路建好，更要管好、護(hù)好、運(yùn)營好，為廣大農(nóng)民致富奔小康、為加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供更好保障。落實(shí)總書記系列重要指示批示，我部已印發(fā)部令《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》，出臺了《“四好農(nóng)村路”督導(dǎo)考評辦法》《關(guān)于創(chuàng)建“四好農(nóng)村路”全國示范縣的實(shí)施意見》等規(guī)范性文件。從各地農(nóng)村公路實(shí)踐看，行業(yè)部令及規(guī)范性文件的適用范圍是有限的，從明確地方政府和有關(guān)部門職責(zé)，落實(shí)地方政府主體責(zé)任、保障農(nóng)村公路投資供給等方面，需要在法制建設(shè)上進(jìn)行完善，建立具有普遍約束力的農(nóng)村公路法律法規(guī)，制定《條例》成為必然選擇。

二是推進(jìn)農(nóng)村公路依法治理的必然要求。今年以來，我部著手推動修訂《中華人民共和國公路法》，將村道納入調(diào)整范圍，明確農(nóng)村公路的概念、對村道進(jìn)行定義等，但是這些修訂，難以體現(xiàn)農(nóng)村公路法律關(guān)系的特殊性、系統(tǒng)性，難以解決農(nóng)村公路資金嚴(yán)重不足、地方政府主體責(zé)任難以落實(shí)、農(nóng)村公路建設(shè)程序復(fù)雜、農(nóng)村公路安全運(yùn)營隱患多等問題。同時《中華人民共和國公路法》和《公路安全保護(hù)條例》以調(diào)整交通運(yùn)輸行業(yè)管理為主，規(guī)范公路管理機(jī)構(gòu)行使管理和養(yǎng)護(hù)職責(zé)?；谵r(nóng)村公路的特點(diǎn)，縣級人民政府為責(zé)任主體，鼓勵村民自治組織參與管理，對調(diào)整縣級、鄉(xiāng)級人民政府職責(zé)，細(xì)化和完善農(nóng)村公路各項(xiàng)制度建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村公路依法治理，制定《條例》成為必然要求。

三是推進(jìn)農(nóng)村公路高質(zhì)量發(fā)展的客觀需要。目前，通過實(shí)施建制村通硬化路工程，解決了廣大農(nóng)村“出行難”問題，實(shí)現(xiàn)了“走得暢”。但與服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求相比，還存在不適應(yīng)的問題，需要通過立法，統(tǒng)籌農(nóng)村公路規(guī)劃，拓展服務(wù)功能，鼓勵將農(nóng)村公路與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游整體規(guī)劃和建設(shè)，鼓勵農(nóng)村公路應(yīng)用新技術(shù)、新材料，充分利用舊路資源以及廢舊材料，推動資源循環(huán)利用。制定《條例》為推動農(nóng)村公路高質(zhì)量發(fā)展提供了制度保障。

四是堅持以人民為中心發(fā)展思想的具體實(shí)踐。村道占全國農(nóng)村公路總里程的57%，直接服務(wù)廣大農(nóng)村5億農(nóng)民群眾。目前，全國已有13個省份通過了地方《農(nóng)村公路條例》，地方實(shí)踐充分證明農(nóng)村公路立法符合群眾的迫切需要。《條例》通過加強(qiáng)縣級黨委及黨的農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機(jī)制，明確村民委員參與村道管理的法律地位，健全“群專結(jié)合”的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)制度，支持將農(nóng)村公路管理和保護(hù)納入村規(guī)民約，進(jìn)一步完善農(nóng)村公路體制機(jī)制，充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，將以人民為中心發(fā)展思想落實(shí)到農(nóng)村公路發(fā)展實(shí)踐中。

二、《條例》的起草過程

交通運(yùn)輸部從黨的宗旨和執(zhí)政為民的高度，充分認(rèn)識《條例》起草的歷史重要性，抓緊推進(jìn)《條例》起草工作。

今年以來，先后組織召開《條例》起草工作座談會聽取各地意見，了解地方情況，梳理《條例》擬解決的主要問題，明確《條例》起草的原則、主要內(nèi)容以及基本框架，開展書面調(diào)研，組織部分全國人大代表專題調(diào)研農(nóng)村公路，向全國各省交通運(yùn)輸主管部門征求意見，邀請社科院以及相關(guān)專家進(jìn)行研討，在全國“四好農(nóng)村路”管理現(xiàn)場會聽取各省和地方意見，征求相關(guān)部委及單位意見。經(jīng)過座談討論、調(diào)查研究、專家咨詢、征求意見和專題審議，形成《條例（征求意見稿）》。

三、《條例》主要內(nèi)容

《條例》共分總則、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理、運(yùn)營、法律責(zé)任和附則七章，共五十四條。

總則一章，主要是明確主體責(zé)任、職責(zé)分工，確定農(nóng)村公路適用范圍和基本原則，構(gòu)建資金保障體系。確定了服務(wù)鄉(xiāng)村振興，堅持建養(yǎng)管運(yùn)并重原則，建立黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，農(nóng)村公路目標(biāo)責(zé)任制和績效管理的體制機(jī)制。確定縣級人民政府農(nóng)村公路主體責(zé)任的法律地位。健全各級政府公共財政投入為主的預(yù)算保障機(jī)制。重點(diǎn)解決地方政府主體責(zé)任難以落實(shí)、農(nóng)村公路資金難以保障等問題。

建設(shè)一章，主要是明確農(nóng)村公路規(guī)劃原則、編制要求和計劃管理，建立完善農(nóng)村公路建設(shè)管理制度。強(qiáng)調(diào)規(guī)劃包括資金籌措情況，加強(qiáng)規(guī)劃與計劃的銜接，實(shí)行“先建后補(bǔ)”“以獎代補(bǔ)”等投資獎補(bǔ)政策。實(shí)行項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任制，授權(quán)地方簡化農(nóng)村公路建設(shè)程序和制定地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。明確村道建設(shè)使用土地在未利用地和農(nóng)用地范圍內(nèi)調(diào)劑解決。加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量安全監(jiān)督，實(shí)行合同管理，鼓勵采用政府和社會資本合作、設(shè)計施工總承包、建設(shè)與一定時期養(yǎng)護(hù)任務(wù)整體發(fā)包的建設(shè)管理模式。重點(diǎn)解決農(nóng)村公路建設(shè)程序復(fù)雜、土地征遷難和建設(shè)管理不規(guī)范等問題。

養(yǎng)護(hù)一章，主要是明確地方政府和相關(guān)部門的養(yǎng)護(hù)職責(zé)，建立養(yǎng)護(hù)制度。明確農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金納入縣級政府預(yù)算保障，縣級交通運(yùn)輸主管部門建立農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理制度。鼓勵設(shè)置公益性崗位等多渠道吸納農(nóng)民參與日常養(yǎng)護(hù)。加強(qiáng)農(nóng)村公路橋梁和隧道安全管理養(yǎng)護(hù)，規(guī)范養(yǎng)護(hù)作業(yè)，要求制定應(yīng)急預(yù)案，規(guī)定修復(fù)和搶通義務(wù)。爭取養(yǎng)護(hù)機(jī)械支持政策，完善養(yǎng)護(hù)臨時用地等保障措施。重點(diǎn)解決農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)能力不足和權(quán)責(zé)不明等問題。

管理一章，主要是依法實(shí)行“路長制”，明確農(nóng)村公路執(zhí)法主體，解決村道管理空白。具體規(guī)定了縣級、鄉(xiāng)級人民政府農(nóng)村公路管理和保護(hù)職責(zé)。規(guī)定村道管理和保護(hù)工作納入村規(guī)民約。落實(shí)農(nóng)村公路行政執(zhí)法單位法定職責(zé)。劃定村道公路用地和建筑控制區(qū)，明確村道保護(hù)措施。強(qiáng)化鄉(xiāng)道、村道治超管理，路域環(huán)境整治。重點(diǎn)解決農(nóng)村公路管理不到位，尤其是村道保護(hù)主體不明確、制度不健全等問題。

運(yùn)營一章，主要是明確農(nóng)村客運(yùn)屬于基本公共服務(wù)、具有公益屬性，強(qiáng)調(diào)各級人民政府應(yīng)當(dāng)扶持農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展、扶持偏遠(yuǎn)山區(qū)和貧困地區(qū)農(nóng)村物流發(fā)展，縣級人民政府應(yīng)當(dāng)保障具備條件的建制村開通農(nóng)村客運(yùn)并連續(xù)運(yùn)營。具體規(guī)定了農(nóng)村客運(yùn)和農(nóng)村物流發(fā)展規(guī)劃編制要求，明確建立農(nóng)村客運(yùn)通行條件聯(lián)合審核機(jī)制和農(nóng)村運(yùn)輸安全運(yùn)營協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，靈活采取多種農(nóng)村客運(yùn)運(yùn)營組織形式，引導(dǎo)農(nóng)村物流資源整合等內(nèi)容。

法律責(zé)任一章，主要是構(gòu)建農(nóng)村公路責(zé)任追究體系。具體規(guī)定了對單位和個人責(zé)任追究制度，明確處罰措施，解決執(zhí)法空白。重點(diǎn)解決現(xiàn)行法律法規(guī)中農(nóng)村公路執(zhí)法難、執(zhí)行不到位等問題。

四、幾個問題的說明

（一）總體框架。按照“四好農(nóng)村公路”要求，《條例》主要按照建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理、運(yùn)營四方面分別設(shè)立章節(jié)表述。運(yùn)營內(nèi)容上主要側(cè)重于公共服務(wù)和安全審核。

（二）村道范圍。根據(jù)《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案》（國辦發(fā)〔2005〕49號，以下簡稱49號文），村道納入公路范疇。本次《條例》將納入農(nóng)村公路規(guī)劃作為界定村道的必要條件。

（三）落實(shí)主體責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國公路法》，鄉(xiāng)級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作。按照49號文，縣級人民政府是本地區(qū)農(nóng)村公路的責(zé)任主體。具體到縣、鄉(xiāng)、村道管理職責(zé)不清?！稐l例》規(guī)定縣級人民政府是本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路工作的責(zé)任主體，鄉(xiāng)級人民政府在縣級人民政府確定的職責(zé)范圍內(nèi)具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道、村道的相關(guān)工作，并指導(dǎo)、組織村民委員會參與村道的相關(guān)工作。針對縣級政府財力不足難以履行職責(zé)問題，《條例》規(guī)定，市級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村公路資金補(bǔ)助機(jī)制，并結(jié)合縣級財政支出能力、農(nóng)村公路里程和物價等因素及時調(diào)整農(nóng)村公路資金政策。

（四）突出中國特色。村道的公益性最為突出，貼近農(nóng)民日常生產(chǎn)生活，村道建管養(yǎng)應(yīng)充分發(fā)揮村組織和農(nóng)民的力量。實(shí)踐證明，農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。《條例》規(guī)定，農(nóng)村公路工作應(yīng)當(dāng)納入地方政府“三農(nóng)”工作統(tǒng)籌規(guī)劃，縣級黨委及黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村公路工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，支持和鼓勵村民委員會將農(nóng)村公路管理和保護(hù)納入村規(guī)民約，鼓勵通過設(shè)置公益性崗位等多渠道吸納當(dāng)?shù)卮迕駨氖氯粘ｐB(yǎng)護(hù)，提供就業(yè)渠道，為促進(jìn)農(nóng)村公路事業(yè)發(fā)展建立中國特色的管理模式。

（五）強(qiáng)化資金保障。農(nóng)村公路資金投入不足問題突出，穩(wěn)定資金來源，加強(qiáng)資金管理，是《條例》重點(diǎn)解決的問題?！稐l例》規(guī)定，縣級人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營中政府所承擔(dān)的資金以及管理機(jī)構(gòu)和人員經(jīng)費(fèi)納入政府一般公共預(yù)算。農(nóng)村公路規(guī)劃應(yīng)當(dāng)充分考慮政府財力，包含資金籌措情況等。

（六）完善建設(shè)程序。農(nóng)村公路項(xiàng)目分散，單個項(xiàng)目規(guī)模小，施工工藝簡單，簡化農(nóng)村公路基本建設(shè)程序符合農(nóng)村公路發(fā)展客觀實(shí)際?！稐l例》規(guī)定，已列入農(nóng)村公路規(guī)劃的項(xiàng)目可以直接開展設(shè)計，授權(quán)地方，由省級人民政府制定農(nóng)村公路建設(shè)程序，為地方政府簡化程序提供法律依據(jù)。

（七）明確土地政策。根據(jù)《中華人民共和國土地法》《中華人民共和國公路法》，縣道、鄉(xiāng)道建設(shè)使用土地屬于“建設(shè)用地”。對于村道建設(shè)使用土地目前各地按照“農(nóng)用地”政策執(zhí)行?！稐l例》規(guī)定，村道建設(shè)使用土地由縣級、鄉(xiāng)級人民政府在未利用地和農(nóng)用地范圍內(nèi)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌解決，為村道用地政策提供法律依據(jù)。

（八）闡明技術(shù)政策。農(nóng)村公路尤其是村道交通量小，現(xiàn)行四級公路單車道按照年均日設(shè)計交通量400輛考慮，超出通村公路實(shí)際需要，存在一定的供給過度問題?；诖耍凑铡吨腥A人民共和國公路法》規(guī)定，公路建設(shè)必須符合公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，《條例》授權(quán)地方省級政府制定地方農(nóng)村公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，解決農(nóng)村公路地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)供給不足的問題。

（九）加強(qiáng)安全保護(hù)。為落實(shí)縣級、鄉(xiāng)級人民政府管理和保護(hù)職責(zé)，《條例》規(guī)定，縣級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)定確定農(nóng)村公路保護(hù)的行政執(zhí)法單位，縣級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村公路超限運(yùn)輸行為的治理，保護(hù)農(nóng)村公路安全；鄉(xiāng)級人民政府在縣級交通運(yùn)輸主管部門指導(dǎo)下，可以根據(jù)農(nóng)村公路安全保護(hù)需要，在鄉(xiāng)道、村道上設(shè)置限高、限寬設(shè)施，并設(shè)立警示標(biāo)志。開通農(nóng)村客運(yùn)，應(yīng)當(dāng)對途經(jīng)公路技術(shù)條件、交通安全設(shè)施狀況、車輛技術(shù)要求及匹配情況進(jìn)行聯(lián)合審核。

（十）構(gòu)建治理體系。近年，部分省份推行“路長制”，成為提高農(nóng)村公路治理能力的成功范例?！稐l例》規(guī)定，農(nóng)村公路管理實(shí)行縣級、鄉(xiāng)級人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，實(shí)行農(nóng)村公路工作目標(biāo)責(zé)任制和績效管理；縣級人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排農(nóng)村公路路域環(huán)境的整治，建設(shè)美麗農(nóng)村交通環(huán)境；鼓勵設(shè)立農(nóng)村公路愛路護(hù)路日，增強(qiáng)全社會愛路護(hù)路意識。