工程變更是項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的普遍現(xiàn)象，它極大地影響著工程質(zhì)量、進(jìn)度和投資控制，加強(qiáng)工程變更管理對(duì)于提高工程項(xiàng)目質(zhì)量和資金使用效益有著非常重要作用。筆者在審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，工程變更中普遍存在變更隨意性大、變更造價(jià)控制不當(dāng)?shù)确矫娴膯?wèn)題，應(yīng)當(dāng)切實(shí)采取措施加以解決。

一、存在的問(wèn)題

（一）不履行審批手續(xù)隨意變更。有的項(xiàng)目在實(shí)施中，建設(shè)單位現(xiàn)場(chǎng)管理人員根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意見，不經(jīng)過(guò)審批，就隨意增加工程內(nèi)容、更換材料；有的變更超過(guò)原設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)或者批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模時(shí)，沒有按程序報(bào)經(jīng)有關(guān)部門審查批準(zhǔn)；有的變更是"先斬后奏"、事后補(bǔ)辦手續(xù)。

（二）變更簽證事項(xiàng)與施工合同約定不符。有的項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理、建設(shè)單位管理人員不認(rèn)真審核把關(guān)，執(zhí)行施工合同有誤，將因施工不當(dāng)或施工錯(cuò)誤造成的損失或返工事項(xiàng)，作為變更簽字確認(rèn)；有的項(xiàng)目違反施工合同約定，將合同價(jià)包含各類建材的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)家政策性調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)，作為變更簽證事項(xiàng)進(jìn)行確認(rèn)。

（三）變更簽證資料不齊全。有的重大變更簽證單上只記錄變更事項(xiàng)，而沒有工程變更理由、原始記錄、詳細(xì)計(jì)量情況；有的隱蔽工程變更事項(xiàng)，沒有圖片或影像資料；有的簽證單中的資料記載不詳，含糊不清，模棱兩可。

（四）變更造價(jià)控制不當(dāng)。有的項(xiàng)目變更造價(jià)計(jì)算不公正、不合理，沒有遵循清單計(jì)價(jià)規(guī)范要求，對(duì)原合同清單中已有或類似的工程項(xiàng)目，沒有直接采用或參照原清單中的項(xiàng)目單價(jià)，而是重新組價(jià)，提高變更造價(jià)；有的項(xiàng)目還存在虛假變更簽證，套取建設(shè)資金的問(wèn)題。

二、產(chǎn)生的原因分析

第一，增減工程承包合同中約定的工程量。施工合同中約定的工程量都是按照施工圖紙和國(guó)家有關(guān)工程量計(jì)算規(guī)則計(jì)算出來(lái)的。由于工程量清單編制人員對(duì)施工圖紙的理解和掌握工程量計(jì)算規(guī)則水平有所差異，不可避免地存在計(jì)算偏差和遺漏，加之部分工程設(shè)計(jì)人員技術(shù)水平較低、設(shè)計(jì)工作粗糙馬虎、考慮不周，初步設(shè)計(jì)簡(jiǎn)化或方案討論審核不嚴(yán)，等等。施工圖紙本身就存在較多不確定因素，使建設(shè)單位在項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)提供的工程量清單與工程實(shí)際不符，造成工程量變更。

第二，變更有關(guān)裝飾材料的規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)。施工合同中約定的有關(guān)工程裝飾材料的規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)是按照施工圖紙或建設(shè)單位的要求確定的。在施工過(guò)程中，常因當(dāng)前市場(chǎng)供應(yīng)材料的規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)不符合設(shè)計(jì)要求或是與建設(shè)單位的期望效果相差較大，建設(shè)單位要求變更有關(guān)工程裝飾材料的規(guī)格標(biāo)準(zhǔn);再者，由于國(guó)家或地方政府的建設(shè)管理部門對(duì)建筑新規(guī)范、新技術(shù)、新材料、項(xiàng)目結(jié)算規(guī)定、節(jié)能減排、抗震設(shè)防、人防等方而的政策調(diào)整，也會(huì)造成結(jié)構(gòu)或材料與原設(shè)計(jì)的施工圖紙有所變化，從而造成工程的變更。

第三，增減建設(shè)項(xiàng)目的附屬工程。在項(xiàng)目合同的實(shí)施過(guò)程中，建設(shè)單位根據(jù)資金的籌措情況和規(guī)劃的調(diào)整情況，結(jié)合實(shí)際項(xiàng)目的功能需要，也會(huì)增減建設(shè)項(xiàng)目的附屬工程，比如增建變配電房、水泵房、污水處理池、項(xiàng)目周邊綠化、場(chǎng)地道路等附屬工程，從而變更工程價(jià)款。

第四，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中需要的附加和不可預(yù)見工作。由于建設(shè)單位或承包商未能準(zhǔn)確預(yù)見施工現(xiàn)場(chǎng)條件、不利的自然條件或項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境條件等，例如地質(zhì)條件發(fā)生變化、土方工程中遇見文物或地下障礙物;項(xiàng)目所在地居民權(quán)利的訴訟與阻擾;政府主管部門辦事效率與行為不端的影響;項(xiàng)目相關(guān)現(xiàn)場(chǎng)管理人員的個(gè)人違規(guī)行為的出現(xiàn)，等等，建設(shè)單位或承包商在處理這些具體問(wèn)題時(shí)都會(huì)需要額外費(fèi)用或時(shí)間，即增加額外的工作內(nèi)容與工作量，從而也會(huì)發(fā)生索賠或工程變更。

第五，改變有關(guān)工程的施工時(shí)間和順序。由于建設(shè)單位原因(例如圖紙交付、決策延誤、付款延遲、三通一平耽擱等)引起施工中斷和功效降低，或者由建設(shè)單位供應(yīng)的設(shè)備材料到貨時(shí)間推遲，以及其他承包商的配合問(wèn)題引起的施工中斷，造成施工工期、施工方案、施工順序等方而的調(diào)整，也會(huì)發(fā)生工程索賠或工程變更。

第六，通貨因素始終存在，市場(chǎng)主要材料設(shè)備價(jià)格的調(diào)整不可避免。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著區(qū)域和時(shí)間因素的影響，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展(GDP)時(shí)刻在波動(dòng)，通貨膨脹或緊縮因素永遠(yuǎn)存在而導(dǎo)致物價(jià)經(jīng)常變化，項(xiàng)目材料價(jià)格的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)所需的基礎(chǔ)資料永遠(yuǎn)不夠完備，業(yè)主和承包商對(duì)于主要材料設(shè)備價(jià)格的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)水平經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)較大偏差，因而施工合同簽訂時(shí)甲乙雙方較少采用價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)包干(對(duì)小型項(xiàng)目可以，大型項(xiàng)目實(shí)施不了)，而多采用主要材料價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整的方式。隨著市場(chǎng)材料設(shè)備價(jià)格的波動(dòng)，合同中的材料設(shè)備價(jià)格也會(huì)相應(yīng)調(diào)整，從而導(dǎo)致工程的變更。因此，在某種意義上來(lái)說(shuō)，只要經(jīng)濟(jì)和物價(jià)波動(dòng)，無(wú)論采取何種風(fēng)險(xiǎn)控制方式，項(xiàng)目建設(shè)的工程變更無(wú)法避免，只是控制程度不同而己。

第七，項(xiàng)目的特殊性和復(fù)雜性決定了工程變更的存在。建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)是投資大、工期長(zhǎng)、技術(shù)復(fù)雜、影響因素多。項(xiàng)目建設(shè)造價(jià)的組成成分復(fù)雜而繁多，既包括項(xiàng)目可研費(fèi)、項(xiàng)目建設(shè)審扎匕及驗(yàn)收規(guī)費(fèi)、三通一平費(fèi)用、土地費(fèi)用、建筑安裝費(fèi)、設(shè)備器具費(fèi)等，也包括勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理費(fèi)、工程保險(xiǎn)、項(xiàng)目管理費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用等工程建設(shè)其他費(fèi)用。從投資估算、設(shè)計(jì)概算到施工圖預(yù)算、工程結(jié)算，是一級(jí)控制一級(jí)的關(guān)系，加之合同履約、建設(shè)政策、建筑市場(chǎng)等的不確性，使得工程變更不可避免。

第八，我國(guó)目前的建設(shè)項(xiàng)目管理體制也會(huì)導(dǎo)致工程變更的發(fā)生。項(xiàng)目合同履行過(guò)程中，工程變更涉及的主客觀因素、內(nèi)外因素較多，客觀上是由于工程建設(shè)本身的復(fù)雜性決定的;但也不可否認(rèn)，部分建設(shè)單位在工程立項(xiàng)審批時(shí)有意減小工程規(guī)模和降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)達(dá)到以下目的:一是爭(zhēng)取項(xiàng)目通過(guò)的可能性;二是盡量降低在繳納項(xiàng)目審批立項(xiàng)、建設(shè)、竣工驗(yàn)收等程序中的各種規(guī)費(fèi);三是在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，再以工程變更的形式提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)規(guī)模，即目前社會(huì)上所說(shuō)的“釣魚工程”來(lái)獲取國(guó)家更大的項(xiàng)目資金。

第九，項(xiàng)目業(yè)主、監(jiān)理、設(shè)計(jì)各方的違法行為是導(dǎo)致工程變更頻發(fā)的潛在因素。部分承包單位則是利用工程變更及隱蔽工程簽證，有意虛報(bào)高估工程量或價(jià)格來(lái)調(diào)增工程造價(jià)，甚至通過(guò)不法手段與建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)單位和監(jiān)理單位的項(xiàng)目管理者串通一氣、相互共謀，利用工程變更來(lái)賺取高額或非法利潤(rùn)。

三、對(duì)策及建議

1. （一）建設(shè)單位要配備專業(yè)技術(shù)人員加強(qiáng)工程變更的審核把關(guān)。除了監(jiān)理工程師外，建設(shè)單位還應(yīng)配備懂工程技術(shù)、懂法律，具有施工經(jīng)驗(yàn)和良好職業(yè)道德素質(zhì)的專業(yè)人員一同進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)管理，對(duì)具體工程變更事項(xiàng)的充分性和必要性進(jìn)行審核，按程序進(jìn)行申報(bào)審批。在實(shí)施過(guò)程中，做好重大變更事項(xiàng)跟蹤檢查，確保變更簽證內(nèi)容記錄真實(shí)和詳實(shí)。    

2. （二）強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)，從源頭上進(jìn)行監(jiān)督。主管部門和建設(shè)單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起建設(shè)項(xiàng)目審核監(jiān)督職責(zé)，并且突出項(xiàng)目變更事項(xiàng)的監(jiān)督。在專業(yè)力量不足的情況下，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式借用社會(huì)力量，完成審計(jì)，既達(dá)到了監(jiān)督和服務(wù)目標(biāo)，提高效率。

3. （三）加大追責(zé)問(wèn)責(zé)力度。對(duì)因勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位工作失誤造成的變更，應(yīng)由相關(guān)主管部門進(jìn)行通報(bào)，并記入不良行為記錄；對(duì)因建設(shè)單位違規(guī)造成的工程變更或弄虛作假的，由相關(guān)行政監(jiān)管部門予以行政處罰，對(duì)問(wèn)題嚴(yán)重或者造成嚴(yán)重后果的，要追究責(zé)任單位和相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。通過(guò)加大追責(zé)問(wèn)責(zé)力度，形成高壓態(tài)勢(shì)和震懾效果，不斷規(guī)范工程變更行為，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，有效控制工程造價(jià)和投資規(guī)模。

4. （四）強(qiáng)化招投標(biāo)的合同管理，合理低價(jià)中標(biāo)
   編寫招標(biāo)文件時(shí)，對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)要求、商務(wù)要求、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等要詳細(xì)、準(zhǔn)確、周全，同時(shí)應(yīng)注意條款之間、文件之間的銜接，避免出現(xiàn)相互矛盾。評(píng)標(biāo)時(shí)應(yīng)綜合考慮技術(shù)(包括技術(shù)質(zhì)量、水平、適用性);進(jìn)度(包括綜合考慮定額工期、施工工期、合同工期);費(fèi)用分析(包括成本設(shè)計(jì)的合理性、現(xiàn)實(shí)性、完善性);商務(wù)條款及條件;交易方式、違約責(zé)任;財(cái)務(wù)能力(承包商自身的財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)能力和核算能力);基礎(chǔ)條件(承包商自身的技術(shù)人員、設(shè)備、資金實(shí)力、社會(huì)關(guān)系)等指標(biāo)進(jìn)行量化，以合理的低價(jià)中標(biāo)為評(píng)標(biāo)原則，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)必須注重項(xiàng)目附屬工程、追加工程的招投標(biāo)，杜絕和制比化整為零、化大為小、甩項(xiàng)拋?lái)?xiàng)，變相逃避監(jiān)督的行為，強(qiáng)化招投標(biāo)的合同管理，避免施工單位低價(jià)中標(biāo)，高價(jià)索賠。
   （五）加強(qiáng)變更簽證的管理，正確處理好索賠和反索賠
   規(guī)范工程變更程序是管理的要求，采用科學(xué)的管理方法，分工明確，職責(zé)分清，任務(wù)分解，層層落實(shí)，正確預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，制定防范性對(duì)策。采用行之有效的組織措施、技術(shù)措施、經(jīng)濟(jì)措施和合同措施，確保建設(shè)單位資金、施工圖紙、建設(shè)單位供應(yīng)的材料、設(shè)備及時(shí)到位，嚴(yán)格執(zhí)行工程量清單報(bào)價(jià)的原則與內(nèi)容，特別是注意工程量的簽證，在工程量簽證前，應(yīng)區(qū)分哪些該簽，哪些不該簽;哪些是合同內(nèi)，哪些項(xiàng)目是合同外;哪些工作內(nèi)容已在投標(biāo)單價(jià)中包含，哪些沒有包含;如果要簽，應(yīng)該簽多少;單價(jià)如何確定等等。
   （六）規(guī)范決算送審程序，合理控制工程造
   規(guī)范送審程序，對(duì)送審資料采用承諾制，以確保資料的規(guī)范性、真實(shí)性、完整性，收集工程信息如單方工程造價(jià)、不同品牌規(guī)格材料的價(jià)格信息、大宗大件物資采購(gòu)信息、造價(jià)部門頒布的其他信息、相關(guān)的法律法規(guī)等，建立審計(jì)檔案，嚴(yán)格執(zhí)行綜合單價(jià)的調(diào)整原則，精確計(jì)算工程量，使工程決算正確、合理、合法的反映工程的實(shí)際造價(jià)