施工過程結算的提法由來已久，最早可以追溯到《住房和城鄉(xiāng)建設部關于進一步推進工程造價管理改革的指導意見》（建標〔 2014 〕142 號），該文件首次提出：“推行過程結算，簡化竣工結算?！睘榻鉀Q建設工程項目的“結算難”“拖欠農民工工資”等現(xiàn)實問題，《國務院辦公廳關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見》（國辦發(fā)〔 2016 〕1 號）提出：“全面推行施工過程結算?！崩羁藦娍偫碓?2020 年初于國務院常務會議上強調：“在工程建設領域全面推行過程結算?！薄蹲》亢统青l(xiāng)建設部辦公廳關于印發(fā)〈工程造價改革工作方案〉的通知》（建辦標〔 2020 〕38 號）中也再一次明確要求：“全面推行施工過程價款結算和支付。”同時，全國各省市如山東、福建、廣東等地方的相關主管部門也相繼不同程度地出臺了關于施工過程結算的具體制度文件，對施工過程結算的概念、適用范圍和程序等具體問題做出了規(guī)定。雖然施工過程結算被國家與地方重視并號召全面推行，但由于各方面原因及實務問題影響，施工過程結算制度落地效果并不樂觀。本文結合以下施工過程結算相關的實務問題進行分析和建議，以供讀者參考。

Alpha 系統(tǒng)-法規(guī)檢索

  一、施工過程結算和進度款結算的辨析

1、施工過程結算的概念和特征

關于施工過程結算，上述中央文件并未對其概念做出統(tǒng)一明確的規(guī)定，而不同地方文件對其概念已做出了大同小異的規(guī)定。筆者將其整理后歸為以下兩類：一類以山東省《關于在房屋建筑和市政工程中推行施工過程結算的指導意見》（魯建標字〔 2020 〕19 號）為代表，其中規(guī)定：“施工過程結算是指工程項目施工過程中，發(fā)承包雙方對約定周期內完成的工程量（含變更、簽證、索賠等），分階段進行價款計算、確認和支付的活動?！绷硪活愐浴陡＝ㄊ》课萁ㄖ褪姓A設施工程施工過程結算辦法（試行）》（閩建〔 2020 〕5 號）為代表，其中規(guī)定：“施工過程結算，也稱分段結算或期間結算，是指發(fā)包人和承包人把竣工結算分解到合同約定的形象節(jié)點中，分段對質量合格的已完成工程價款（包括價款調整、設計變更、現(xiàn)場簽證等）進行確認與支付?！睂τ谏鲜鰞深惗x，筆者認為福建省文件的定義更具有針對性地表明了施工過程結算的特點。

關于國家標準，《建設工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500 - 2013）第 11.2.6 條規(guī)定：“發(fā)承包雙方在合同工程實施過程中已經確認的工程計量結果和合同價款，在竣工結算辦理中應直接進入結算?！痹摋l規(guī)定雖未明確規(guī)定施工過程結算，但其中已有施工過程結算的內涵，可謂施工過程結算的“濫觴”。2021 年《建設工程工程量清單計價標準》（征求意見稿）新增了施工過程結算的相關內容，第 2.0.21 條對施工過程結算的概念作了簡要規(guī)定，而且第 11.2.5 條提到：“承包人未提交施工過程結算文件，經發(fā)包人催告后 14 天內仍未提交或沒有明確答復的，發(fā)包人有權根據已有資料編制施工過程結算文件，作為辦理施工過程結算和支付施工過程結算款的依據，承包人應予以認可?！?/p>

結合其他中央和地方文件規(guī)定，通過對以上兩個定義以及國家規(guī)范的規(guī)定進行總結，筆者認為施工過程結算的主要特征有以下三點：第一，施工過程結算針對的對象是質量經驗收合格的已完工程，合格的標準為承包人自檢和發(fā)包人（或監(jiān)理等機構）預檢；第二，施工過程結算既是發(fā)包人和承包人雙方共同的權利，也是雙方共同的義務，在承包人未積極履行施工過程結算義務的情況下，發(fā)包人亦有權利自行履行施工過程結算。第三，施工過程結算實質是簡化竣工結算，縮減竣工結算的工作量，經雙方確認的過程結算文件作為竣工結算文件的組成部分，竣工后不再重復審核，除非確有存在違反法律法規(guī)的情形。

2、進度款結算的概念和特征

關于進度款結算，《建設工程工程量清單計價規(guī)范》（GB 50500-2013 ）第 10.3.1 條規(guī)定：“發(fā)承包雙方應按照合同約定的時間、程序和方法，根據工程計量結果，辦理期中價款結算，支付進度款?！薄督ㄔO工程價款結算暫行辦法》（財建〔 2004 〕369 號）第十三條規(guī)定：“工程進度款結算與支付應當符合下列規(guī)定：工程進度款結算方式。（ 1 ）按月結算與支付。即實行按月支付進度款，竣工后清算的辦法。合同工期在兩個年度以上的工程，在年終進行工程盤點，辦理年度結算。（ 2 ）分段結算與支付。即當年開工、當年不能竣工的工程按照工程形象進度，劃分不同階段支付工程進度款……”《建設工程施工合同（示范文本）》（ GF — 2017 — 0201 ）第 12.4.4 條規(guī)定：“（ 3 ）發(fā)包人簽發(fā)進度款支付證書或臨時進度款支付證書，不表明發(fā)包人已同意、批準或接受了承包人完成的相應部分的工作?！?/p>

結合以上文件規(guī)定，根據工程實踐情況，筆者認為進度款結算的主要特征有以下三點：第一，進度款結算的目的側重于計量與支付，故也被稱為“合同價款期中結算支付款項”；第二，進度款結算只是發(fā)承包雙方按約定完成進度款支付的依據，不視為發(fā)包人已同意、批準或接受了承包人完成的相應部分的工作，不能免除竣工結算時重新復核、清算；第三，進度款支付申請是只能由承包人提出，發(fā)包人審核通過并簽發(fā)進度款支付證書后支付進度款。

3、施工過程結算和進度款結算的主要區(qū)別和聯(lián)系

通過比較以上施工過程結算和進度款結算的概念和特征，不難看出兩者的區(qū)別所在。筆者認為主要區(qū)別在于以下三點：第一，經發(fā)承包雙方確認的施工過程結算文件一般不在竣工結算時重復審核，而進度款結算文件于竣工結算時仍需要重新復核、清算；第二，施工過程結算以已完工程經質量驗收合格為前提，進度款結算則并不要求已完工程經質量驗收合格；第三，施工過程結算既是發(fā)包人和承包人雙方共同的權利，也是雙方共同的義務，而進度款結算更偏向于要求承包人積極主動履行，發(fā)包人處于被動審核和配合的地位。

值得一提的是，有觀點認為：“施工過程結算將工程簽證和索賠納入了計量范疇，而工程進度款結算則不包含工程簽證和索賠?！惫P者認為該觀點有失偏頗。實踐中部分工程確實存在進度款結算時不考慮工程簽證和索賠，而是統(tǒng)一留到竣工結算時處理，但這種亂象并不符合工程進度款結算的制度設定，不屬于工程進度款結算制度的特征。《建設工程工程量清單計價規(guī)范》（ GB50500 - 2013 ）第 9.13.3 條規(guī)定：“承包人接受索賠處理結果的，索賠款項應作為增加合同價款，在當期進度款中進行支付?！钡?9.14.5 條規(guī)定：“現(xiàn)場簽證工作完成后的 7 天內，承包人應按照現(xiàn)場簽證內容計算價款，報送發(fā)包人確認后，作為增加合同價款，與進度款同期支付?！庇纱丝芍?span style="color: rgb(255, 129, 36);">對于工程簽證和索賠的處理并非進度款結算和施工過程結算的區(qū)別所在，不能以工程實踐中存在工程簽證和索賠不在進度款結算時處理的情形就片面認定進度款結算內容不包括工程簽證和索賠。

關于施工過程結算和進度款結算的聯(lián)系，《福建省房屋建筑和市政基礎設施工程施工過程結算辦法（試行）》（閩建〔 2020 〕5 號）第九條第三款規(guī)定：“施工過程結算不影響工程進度款支付，進度款應當按照國家有關法律法規(guī)及合同約定的時間和比例支付?！薄斗鹕绞薪ㄔO工程施工過程結算管理辦法》（佛建〔 2020 〕22 號）第十三條規(guī)定：“工程款支付和施工過程結算既可各自獨立又可有效結合。在約定的支付周期內，若已有經發(fā)承包雙方確認的施工過程結算報告，發(fā)包人應當依據該報告確定同期支付款項，并按照合同約定的支付比例進行支付。若沒有經發(fā)承包雙方確認的施工過程結算報告，則仍按合同約定的原付款計劃支付工程款?！?/p>

由于施工過程結算的目的在于簡化竣工結算，工程進度款結算的目的在于維持承包人的生產建設資金需求，兩者的制度目的設定并無矛盾之處，而且施工過程結算和進度款結算的程序相互獨立，故而筆者比較贊同佛山市上述文件的觀點，施工過程結算和進度款結算既可各自獨立又可有效結合，工程進度款的支付應以期中價款結算金額為基礎，此處的期中價款結算金額可以是經雙方確認的當期施工過程結算金額，也可以按照合同約定的原付款計劃計算，兩者并不沖突，反而能增強進度款數據的真實、可靠性，減輕結算、審計成本和壓力。

  二、施工過程結算文件和其他文件的辨析

1、施工過程結算文件和過程結算報告、結算資料的關系

對于施工過程結算文件和過程結算報告、結算資料的關系，主要存在以下兩種不同觀點。

第一種觀點認為，施工過程結算文件應包括結算報告和完整的結算資料。例如，《福建省房屋建筑和市政基礎設施工程施工過程結算辦法（試行）》（閩建〔 2020 〕5 號）第八條規(guī)定：“（一）當期施工過程結算文件，包括當期節(jié)點工程的設計圖、設計變更、現(xiàn)場簽證、施工記錄、檢測檢驗、驗收報告、過程結算價款與應付金額計算資料等。對施工合同、補充協(xié)議、招投標文件、施工方案等各期過程結算共用的資料，首期提交后今后不得再重復要求提交，除非有變更或新增內容。”

第二種觀點認為，施工過程結算文件主要是過程結算確認單及過程結算清單電子文件等工程造價確認文件，施工過程結算報告書是施工過程結算文件的一種具體形式，不包括相關施工過程結算資料。例如，《上海市建設工程竣工結算文件備案管理辦法》（滬住建規(guī)范〔 2022 〕8 號）第二條規(guī)定：“本辦法所稱建設工程竣工結算文件（以下簡稱“竣工結算文件”），指建設工程竣工后，由承包方編制、經發(fā)包方審核后并經雙方確認作為建設工程最終價款支付依據的工程造價文件，包括建設工程竣工結算價確認單、建設工程竣工結算清單電子文件等，采用過程結算的建設工程竣工結算文件應當包括過程結算確認單及過程結算清單電子文件等?！?/p>

筆者比較認可第二種觀點，因為施工過程結算文件需要由發(fā)承包雙方自行組織，或委托工程咨詢機構根據過程結算資料編審形成，并經發(fā)承包雙方確認作為過程結算價款支付依據的造價文件。其具體形式可能是經發(fā)承包雙方簽署認可的過程結算報告、過程結算表、工程造價過程結算書、過程結算確認單等等。而施工過程結算的資料包括但不限于施工合同、補充協(xié)議、中標通知書、施工圖紙、工程招標投標文件、施工方案、工程量及其單價以及各項費用計算、經確認的工程變更、現(xiàn)場簽證、工程索賠等工程原始資料，屬于施工過程結算文件的具體編制依據，是施工過程結算前形成的與工程有關的各類文件的總稱。

2、施工過程結算文件和結算協(xié)議的關系

《關于完善建設工程價款結算有關辦法的通知》（財建〔 2022 〕183 號）第二條規(guī)定：“經雙方確認的過程結算文件作為竣工結算文件的組成部分，竣工后原則上不再重復審核?！?2021 年《建設工程工程量清單計價標準》（征求意見稿）第 11.2.3 條：“經發(fā)承包雙方簽署認可的施工過程結算文件，應作為竣工結算文件的組成部分，竣工結算不應再重新對該部分工程內容進行計量計價?！币陨衔募赋鍪┕み^程結算文件的一大特征是作為竣工結算文件的組成部分，竣工結算時不再重新計量計價、重復審核。

而《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》（法釋〔 2020 〕25 號）第二十九條規(guī)定：“當事人在訴訟前已經對建設工程價款結算達成協(xié)議，訴訟中一方當事人申請對工程造價進行鑒定的，人民法院不予準許?！奔春戏ㄉУ慕Y算協(xié)議具有一經確定即不能更改、排除鑒定的終局性特點，這與施工過程結算文件排除重新審核、計量計價的特點相類似，那么過程結算文件的性質是否屬于上述司法解釋規(guī)定的結算協(xié)議，這一問題值得思考。

筆者比較認可施工過程結算文件不屬于上述司法解釋規(guī)定的結算協(xié)議的觀點，主要有以下四點理由：

（ 1 ）從來源來看，施工過程結算文件應當根據施工合同中關于過程結算的條款約定進行編審，經發(fā)承包雙方簽署認可，作為竣工結算文件的組成部分，實質是施工合同條款的具體履行行為，有事先的依據；而結算協(xié)議是主要根據合同履行的客觀情況對工程價款結算條款或約定進行調整，多數結算協(xié)議會形成新的結算結果或方式，和原合同約定結果或方式不同，屬于“事后清算”。

（ 2 ）從內容和目的來看，施工過程結算文件是對質量合格的已完成工程價款（包括價款調整、設計變更、現(xiàn)場簽證等）進行確認，只以結算工程價款為內容，目的主要在于簡化、縮短竣工結算時間；而結算協(xié)議除了對工程價款結算內容、結果、方式等進行確認外，一般會一并處理違約責任、損失賠償等其他當事人之間有爭議的事項，目的在于解決爭議和糾紛。

（ 3 ）從文件主體來看，施工過程結算文件通常屬于發(fā)承包雙方按照合同約定編審、確認形成的工程價款文件，主體是發(fā)承包雙方；而結算協(xié)議的當事人范圍不限于發(fā)包人與承包人，還包括發(fā)包人與實際施工人之間、承包人和轉包人之間等。

（ 4 ）從獨立性來看，通說觀點認為，施工過程結算文件屬于對合同的過程結算條款的具體履行的結果，實質是結算行為，不具有獨立于施工合同的獨立性；而結算協(xié)議通常被認為是獨立協(xié)議，不同于主合同的結算條款，其效力相對獨立于施工合同。

  三、施工過程結算和工程總承包模式的兼容問題

有觀點認為，由于工程總承包要求“按約施工”，驗收的標準是交付的工程成果符合發(fā)包人要求，實踐中無法通過分部分項工程等節(jié)點工程驗收而判定是否符合發(fā)包人要求，故施工過程結算制度不能適用于工程總承包模式，兩者不能兼容。

上述觀點筆者有不同意見，總承包工程的質量合格判定標準通常包括兩方面：第一是應當符合國家規(guī)定的強制性標準，第二是應當滿足發(fā)包人要求。雖然通過節(jié)點工程驗收無法判定是否符合發(fā)包人要求，但至少能夠判定是否符合國家相應的強制性標準，已經解決了基本的質量合格判定工作。通過施工過程結算的方式也能有效減輕了總承包工程因為工程量大、建設周期長、涉及建設內容多等問題帶來的工程結算壓力。另外，2021 年《建設工程工程量清單計價標準》（征求意見稿）第 11.2.7 條也規(guī)定：“承包人提交施工過程結算文件時，應同時提交計量、計價工程相應的自檢質量合格證明材料和滿足合同要求的相應驗收資料。施工過程驗收不代替竣工驗收，不能免除或減輕竣工驗收時發(fā)現(xiàn)因承包人原因導致工程質量不合格承包人應予以整改的義務，也不影響缺陷責任期周期及質量保修期周期。”由此可見，施工過程驗收并不會直接代替竣工驗收，也不會因為施工過程驗收而免除或減輕因承包人原因導致工程質量不合格而應承擔的責任。故完全可以在工程總承包合同中將施工過程結算的判定標準設定為符合國家相關強制性標準，而對于總承包工程的最終驗收和交付標準則設定為必須既符合國家相應強制性標準又滿足發(fā)包人要求，從而通過施工過程驗收和結算、竣工驗收、試驗以及交付標準設定的協(xié)調運作，更好地發(fā)揮出工程總承包模式的效率、效益優(yōu)勢。

從國家規(guī)范層面來看，國家也是號召各地方將施工過程結算制度積極運用于工程總承包模式中，充分發(fā)揮兩者各自的優(yōu)勢。例如，《建設工程總承包計價規(guī)范（征求意見稿）》第 7.4.2 條規(guī)定：“發(fā)承包雙方應當在合同約定時間內辦理工程竣工結算，在合同工程實施過程中已經辦理并確認的期中結算的價款應直接進入竣工結算。”還有部分地方文件直接規(guī)定了施工過程結算適用于工程總承包模式。例如《福建省房屋建筑和市政基礎設施工程施工過程結算辦法（試行）》（閩建〔 2020 〕5 號）第二條有規(guī)定：“本辦法適用于工程總承包項目、施工總承包項目以及施工專業(yè)承包項目。”故而無論從理論上還是司法實務中都能看出，施工過程結算和工程總承包模式能夠兼容，并非矛盾的存在。只不過，由于配套制度尚未完善，各地政策不同，施工過程結算制度和工程總承包模式的結合落地仍需要政策支持以及合同范本等來進一步支撐。

四、結語

總體而言，全面推進施工過程結算制度有利于規(guī)范合同管理，簡化竣工結算，有效解決拖欠工程款，全面治理拖欠農民工工資問題，從而穩(wěn)定社會秩序，促進建設工程行業(yè)有序健康發(fā)展，制度設定的意義深遠。雖然國家政策和地方制度逐步建立健全，但由于缺乏對施工過程結算的程序和內容做明確規(guī)定的招標文件、工程合同的示范文本，施工過程結算制度尚缺乏有力的合同范本支撐；施工過程結算的節(jié)點劃分不合理，結算界面不清晰，也成為推行施工結過程算制度的重大障礙。

由于標準招標文件、工程合同示范文本往往扮演著國家政策、制度落實的橋梁，連接國家政策、制度和具體項目建設，為規(guī)范施工過程結算程序和行為，在此筆者建議應當根據全國各地的制度實施經驗，在標準招標文件、工程合同示范文本中增設關于施工過程結算節(jié)點、預驗收、結算周期、計量計價、驗收標準、結算款支付、逾期責任等具體條款，引導發(fā)承包雙方積極規(guī)范落實施工過程結算，尤其是政府投資項目，更應當帶頭在標準招標文件、工程合同示范文本中約定施工過程結算具體條款，推行施工過程結算。在標準招標文件、工程合同示范文本中尤其需要明確一點，這也是施工過程結算的本質，即經發(fā)承包雙方簽署認可的施工過程結算文件，應當作為竣工結算文件的組成部分，不應對已確認的施工過程結算內容重新進行計量計價，發(fā)包人也不得以未完成審計作為延期工程過程結算的理由，拖延辦理結算和支付工程款。

參考文獻：

1、常設中國建設工程法律論壇第八工作組著：《中國建設工程施工合同法律全書：詞條釋義與實務指引（第二版）》，法律出版社，2021 年 10 月版；

2、最高人民法院民事審判第一庭編：《最高人民法院新建設工程施工合同司法解釋（一）理解與適用》，人民法院出版社，2021 年 4 月版。

作者簡介：石秀達律師，上海中聯(lián)（貴陽）律師事務所五中心專職律師，上海財經大學法學本科，北方工業(yè)大學法律碩士，持有造價工程師資格證書，主要辦理房地產、建設工程領域訴訟和非訴法律業(yè)務，曾參與全國律協(xié)《律師辦理建設工程總承包法律業(yè)務證據、招投標、實施、結算階段操作指引》和貴州省律協(xié)《律師辦理建設工程施工合同糾紛案件工作指引》的初稿寫作。