就目前形勢看來，我國的經(jīng)濟發(fā)展存在動力不足、市場需求疲軟、地方政府債務(wù)風(fēng)險加劇等諸多問題，經(jīng)濟發(fā)展仍依靠地方政府為主體的基礎(chǔ)設(shè)施投資，各地方政府都在尋求債務(wù)風(fēng)險防控與經(jīng)濟穩(wěn)步增長的平衡點。在尋求平衡過程中，PPP模式逐漸走入大眾視野，在各級政府基礎(chǔ)建設(shè)中，發(fā)揮了不可或缺的作用。
一、PPP模式內(nèi)涵及政策背景
PPP是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本完成融資、基礎(chǔ)建設(shè)項目前期設(shè)計、建設(shè)、中期運營、后期維護等大部分工作，并通過“使用者付費”和“政府付費”等渠道獲得合理投資收益；政府部門進行基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)督，以保證基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)達到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)。
PPP模式起源于英國，并迅速在全球范圍內(nèi)得到了廣泛應(yīng)用。20世紀90年代以來，發(fā)達國家的PPP項目數(shù)量不斷增長，PPP模式亦在越來越多的發(fā)展中國家得到運用。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2015年全球基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP投資規(guī)模達到1，555.8億美元。
2014年10月國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，文件明確指出政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。此舉將銀行貸款、借助融資平臺公司等融資方式從政府融資渠道中移除。文件還指出，推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。在傳統(tǒng)融資渠道無法利用的情況下，將PPP模式這一合法化融資渠道引入。政府通過此文件的發(fā)布，明確關(guān)閉了借助銀行、融資平臺公司等融資渠道，打開了新的融資渠道——PPP模式。
2015年國家財政部相繼出臺一系列政策性文件，進一步細化和規(guī)范了政府和社會資本合作模式下合同管理、政府采購、競爭性磋商采購、財政承受能力論證、物有所值評價等具體程序的標(biāo)準(zhǔn)操作流程和指導(dǎo)意見。實施PPP模式項目，不再需要摸著石頭過河，具體操作流程的出臺更加推動了PPP模式高效、順利的實施。
2016年國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，力求探索多元主體合作辦學(xué)。文件指出，應(yīng)推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本加入到教育行業(yè)基礎(chǔ)條件建設(shè)中，為國家教育行業(yè)發(fā)展和教育資源有效配置發(fā)揮應(yīng)有的作用。
2017年7月，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于加快運用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》。文件要求各地政府應(yīng)積極推廣PPP模式，盤活存量資產(chǎn)、拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道，降低政府債務(wù)風(fēng)險。
通過對一系列政策文件的梳理不難看出，PPP模式作為近幾年發(fā)展起來的融資模式，其政策和法律架構(gòu)已日趨完善。PPP模式作為目前為數(shù)不多的合法合規(guī)的融資模式，在以后的經(jīng)濟發(fā)展中必定會發(fā)揮出更重要的作用。目前，已經(jīng)有部分PPP項目投入使用到高校基礎(chǔ)條件建設(shè)當(dāng)中，并且取得了很好的效果。PPP模式在高?；A(chǔ)建設(shè)中的廣泛應(yīng)用，將對我國高等教育的發(fā)展起到很好的促進作用，同時也會極大地降低各高校的債務(wù)風(fēng)險。
二、高校引入PPP模式的必要性
（一）緩解高校資金壓力。隨著高校招生規(guī)模的擴大，為了滿足發(fā)展需要，各高校均進入了跨越式高速發(fā)展階段，校園規(guī)模擴大、基礎(chǔ)建設(shè)項目增多。各個高校教育經(jīng)費總額不能滿足校園規(guī)模擴大和學(xué)生人數(shù)增多的發(fā)展需求的問題日益凸顯。依靠現(xiàn)有財政撥款和事業(yè)收入已遠遠不能滿足高校發(fā)展需要。高校基礎(chǔ)條件建設(shè)融資來源問題，越來越受到關(guān)注。在《預(yù)算法》以及43號文等一系列政策出臺之后，事實上我們國家基礎(chǔ)設(shè)施投融資的格局，已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。地方政府在做基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合法資金來源途徑有三種：一是財政資金；二是發(fā)行地方政府債券；三是規(guī)范的PPP。鑒于前兩類資金短缺，高校通過運用規(guī)范的PPP模式進行基礎(chǔ)建設(shè)融資，可以在很大程度上緩解資金壓力，同時也能減輕政府財政資金壓力。
（二）提升高校管理效率。學(xué)校屬于社會公益性組織，同時也具有非營利性。利潤及資產(chǎn)使用效率不作為上級主管部門考核指標(biāo)。因此，高校管理者不太關(guān)注學(xué)校的運營效率和資產(chǎn)配置效率，這導(dǎo)致了學(xué)校運營效率低、資產(chǎn)無法得到有效利用。在PPP模式下，社會資本負責(zé)項目的建設(shè)、運營和維護，通過高校和社會資本方的合作可以把私營企業(yè)先進的技術(shù)、管理經(jīng)驗帶入到高校的運營管理中，從而提高高校內(nèi)部國有資產(chǎn)的使用效率，優(yōu)化高校資源配置。另外，社會資本方將項目建成后，只有在特許期內(nèi)精心經(jīng)營才能得到預(yù)期回報，因此會努力提高項目的運營效率。
（三）降低和分散風(fēng)險。在銀行貸款等傳統(tǒng)融資模式下，各高校作為借款人幾乎承擔(dān)了基礎(chǔ)建設(shè)過程中的全部風(fēng)險，這導(dǎo)致了高校債務(wù)風(fēng)險急速上升。在PPP模式下政府和社會資本合作過程中，可以通過合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，政府往往承擔(dān)較多的社會風(fēng)險，社會資本方則承擔(dān)參與風(fēng)險。與項目建設(shè)相關(guān)的融資風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險由社會資本方承擔(dān)。雙方分別充分發(fā)揮自己控制風(fēng)險的能力優(yōu)勢，形成風(fēng)險預(yù)警機制，從而為高校項目建設(shè)保駕護航。
三、高校運用PPP模式實施步驟
（一）選擇社會資本公司。高校根據(jù)自身基礎(chǔ)建設(shè)的實際需求，通過公開招標(biāo)的方式確立一家實力雄厚、有合作基礎(chǔ)的社會資本公司。
（二）確立項目。在項目籌備階段，通過實施項目可行性論證，雙方合作參與項目的確認和可行性研究工作，完成項目立項。
（三）成立項目公司。確立項目后，與社會資本公司簽訂投資合作協(xié)議和特許經(jīng)營協(xié)議，由雙方共同成立項目公司（SPV）。
（四）招投標(biāo)和項目融資。SPV公司負責(zé)工程項目的招投標(biāo)以及后續(xù)的融資程序。由項目公司進行融資，大大減輕了學(xué)校的債務(wù)風(fēng)險。整個過程，高校應(yīng)全程參與。
（五）項目建設(shè)。SPV公司負責(zé)項目的設(shè)計和后續(xù)建設(shè)施工，高校全程參與的同時也對整個過程進行監(jiān)督。
（六）項目運營。項目工程施工完成后，SPV公司根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議負責(zé)運營期內(nèi)項目的運營管理。高校應(yīng)根據(jù)協(xié)議和有關(guān)法律的規(guī)定，對運營期內(nèi)整個項目的運行情況進行監(jiān)督和評價。
（七）項目交接。特許經(jīng)營期屆滿后，SPV公司將項目交付給高校。
四、高校運用PPP模式相關(guān)建議
（一）加快培養(yǎng)專業(yè)人才。高?；A(chǔ)建設(shè)中實施PPP項目的操作較為復(fù)雜，涉及環(huán)節(jié)多、部門多、周期長，因此對相關(guān)人員的專業(yè)知識要求很高。對國內(nèi)許多高校來說運用PPP模式融資都是第一次，相關(guān)人員對此類業(yè)務(wù)接觸比較少，大多數(shù)工作人員所掌握的理論水平和實踐操作能力未達到PPP項目所規(guī)定的要求，很難在項目設(shè)計、建造、管理等方面提出合理有效的建議?；诖耍瑢W(xué)校應(yīng)在財務(wù)、基建、國有資產(chǎn)管理、設(shè)備管理等相關(guān)職能部門中挑選出專業(yè)技術(shù)扎實、經(jīng)驗豐富的人員進行集中培訓(xùn)，以盡快理清PPP項目實施過程中的關(guān)鍵點及風(fēng)控措施，使高校在整個項目的實施過程中能夠更好地發(fā)揮監(jiān)督管理職能，提高PPP項目的實施效果。
（二）構(gòu)造PPP項目收益現(xiàn)金流。作為社會資本方，關(guān)注的主要是PPP項目建成運營后為其帶來的收益。PPP項目要能夠產(chǎn)生充足的現(xiàn)金流量才能滿足社會資本方的投資收益。經(jīng)濟性強的項目比較容易落地，如果一個項目有著較好的現(xiàn)金流量就會更加容易地吸引社會資本方的加入。由于高校PPP項目除了學(xué)費、學(xué)生宿舍、學(xué)生餐廳、經(jīng)營性房屋租賃等項目之外，現(xiàn)金流量較小，這就需要由專業(yè)人士充分挖掘運營期內(nèi)的項目收益，合理構(gòu)造現(xiàn)金流來保證項目的正常運營和社會資本方的預(yù)期收益。
（三）借力獨立三方監(jiān)管機構(gòu)。為了保證高?；A(chǔ)建設(shè)PPP項目取得更好的效果，除教育相關(guān)部門的監(jiān)督之外，可依靠獨立三方機構(gòu)進行全過程監(jiān)管。從項目方案設(shè)計開始，由第三方做好物有所值評價，為高校財政可承受能力提供支持；在項目建設(shè)過程中，由第三方做好過程控制和跟蹤審計，確保工程質(zhì)量；在項目建成后，由第三方配合高校和主管部門進行驗收，第三方主要是對技術(shù)方面進行專項驗收；在項目運營過程中，第三方對項目實施企業(yè)的服務(wù)和管理效果進行評價，促進項目實施企業(yè)服務(wù)和管理質(zhì)量提升。第三方監(jiān)管機構(gòu)相對保持獨立，對教育部和高校負責(zé)，監(jiān)管過程中要做到公平、公正，結(jié)果透明。
（作者單位：鄭州輕工業(yè)大學(xué)）
