基建投資項目運營期履約現(xiàn)狀和存在的問題  

隨著我國大量PPP項目建設期結束，進入運營期的項目越來越多。運營，是PPP項目區(qū)別于傳統(tǒng)政府工程項目的根本，項目公司不僅要承擔項目的投資建設任務，更需要完成長達數(shù)十年的運營、維護和管理工作。發(fā)改委和財政部先后在相關文件中對基礎設施投資的運營屬性和運營要求提出了規(guī)范要求?；ㄍ顿Y項目的優(yōu)質運營，不能只停留于合同的條款，更需要專業(yè)能力和經(jīng)驗?；A設施投資項目往往具有投資大、運營期長、公益性等特征，項目會因為法律法規(guī)的變動、利率變動、通貨膨脹及不可抗力等市場金融變化導致運營成本增加或收入減少，因此必須通過經(jīng)濟視角對運營進行有效管理來確保投資收益。從投資規(guī)律看，基建投資項目的履約創(chuàng)效和投資收益主要產(chǎn)生于運營期，如何保障投資項目的投資目的成功呈現(xiàn)以及長期化健康運營，關系到大量基建存量資產(chǎn)的質量和國有資產(chǎn)保值增值的目標實現(xiàn)。

目前，PPP項目的運營期主要面臨問題有以下五類：一是項目的實施方案對運營成本和收入測算不實，導致運營目標無法實現(xiàn)；二是運營期績效評價不夠明確，缺乏實操性；三是基于地方財政壓力，回購出現(xiàn)違約，產(chǎn)生拖延或不足額付費；四是項目的調(diào)價機制不完善，在合同約定的調(diào)價機制觸發(fā)時，由于分歧較大，導致調(diào)價機制無法推行；五是特許經(jīng)營權未得到有效保障，導致收益不足。

基于以上運營期面臨的困境，筆者結合項目管理實踐，對運營期如何進行有效的管理進行分析并提出建議。

運營期履約管理的經(jīng)濟價值提升路徑分析

落實運營前置，確保項目合規(guī)運營。項目內(nèi)生增長機制和自我造血能力是保障運營收入的關鍵。為提高項目經(jīng)濟性，避免因“先天不足”造成項目經(jīng)營性落空，社會資本應當盡早介入項目前期工作。作者認為，運營前置包括三個階段。第一個前置是項目籌劃階段，政府及實施主體要通過加強項目的可行性分析，依據(jù)市場環(huán)境對項目運營做前端分析，實現(xiàn)基建投資項目的商業(yè)性和公益性的平衡。圍繞著投資項目的全壽命周期管理，將運營籌劃前置，以優(yōu)秀創(chuàng)新的運營方案協(xié)助項目規(guī)劃和設計。第二前置是建立“投建運”一體化管理模式，提高建設和運營的聯(lián)動性。在項目的建設階段以運營需求為指導，通過技術創(chuàng)新、人工智能、數(shù)字化等手段，提升項目的運營質量；第三個前置是建設期運營期的無縫銜接。項目公司（SPV）在項目建設期要做好運營期準備，包括運營期的啟動時間確認、及時辦理竣備證及完成相關審批程序，保證項目準時進入運營期。

項目履約過程中，以IRR和NPV為管理導向，強化項目成本收益管理。內(nèi)部投資收益率IRR和凈現(xiàn)值NPV是投資收益兩個最為重要的維度，在項目進入運營期前，基于項目投資的邊界條件對IRR因素進行敏感性分析，制定投后履約管理方案并進行全過程動態(tài)管理。做到兩個堅持，一是“快收慢支”，盡可能把收入提前，出資延后。二是“多收少支”，有效增加運營收入控制運營成本。項目運營成本管理上，重點考慮以下三個方面：一是建設期遺留問題尤其是運營的重大隱患及運營提升改造要及時整改，并及時購買運營期保險；二是融資成本的有效控制，并根據(jù)金融政策采取變通的融資方案以降低資金成本；三是對運營的成本動態(tài)管理，尤其是運營的能耗應合理分擔，采用光伏發(fā)電等形式控制項目能耗成本。遇到政府重大活動（如亞運會），發(fā)生管理升級和場館裝飾的配合責任可與政府協(xié)商明確成本支出。項目運營收入管理上，重點考慮以下兩個方面：除去政府回購資金之外，使用者付費是運營收入的主要來源，一是基礎使用者收入的落實。應關注運營期內(nèi)產(chǎn)品及服務價格，如高速公路收費標準、車輛引流、產(chǎn)業(yè)園區(qū)租金收繳率等因素；二是開源增收。例如廣告收入、配套服務設施的收費。

動態(tài)跟蹤地方財政狀況，有效落實回購節(jié)點。作為投資收益的管理重點，項目回購是運營階段的重中之重?；A設施投資項目的回購，往往是需要以政府財政資源為基礎。雖然投資決策都會將地方財政狀況作為項目判斷依據(jù)，但項目的投后履約管理更需要動態(tài)跟蹤地方財政的實際情況。在做好項目的工程決算和績效考核的基礎上，對回購工作開展全過程管理。首先要動態(tài)做好政府信用度調(diào)查和財政能力調(diào)查，對政府負債、土地拍賣情況、發(fā)債計劃等信息動態(tài)跟蹤，對政府的財力進行動態(tài)的分析判斷。其次，要重點做好政府回購資金的渠道和支付程序的調(diào)查。項目回購資金是否納入當?shù)刎斦甓阮A算、項目回購資金的來源和審批流程都應當納入運營管理的范圍。再次，一旦項目回購出現(xiàn)違約逾期情況，要及時采取有效措施催討。考慮到政府承擔逾期滯納金的難度，建議合同對逾期回購約定分段資金成本的形式承擔違約責任。如政府回購能力有限，建議投資人應有風險意識，及時止損。最后如果涉及到政府回購擔保的，還需對回購擔保的主體和抵押物資格，進行必要的動態(tài)風險調(diào)查和評估。

從股權、資產(chǎn)、合約三個維度，對投資項目的運營期履約做好項目公司的基礎管理。首先是項目公司的股權管理，結合項目的股權結構，明確控股股東和參股股東的責權利，確保資本方和政府資本方項目運營期管理的邊界清晰，分工明確。同時要對公司董監(jiān)高等履職代表進行規(guī)范管理和考核。如項目發(fā)生重大變化時，觸發(fā)股權轉讓或回購，以確保項目正常運營。其次是項目的資產(chǎn)管理，對項目建設期后形成的固定資產(chǎn)，要建立清單進行管理和有效維護。若為運營進行必要的替換和提升，需和政府實施主體予以確認，以避免產(chǎn)生賠償責任；再次是合約動態(tài)管理，在運營期內(nèi)外部條件變化及政府管理變更等因素，對投資收益帶來極大影響，需要及時進行合同再談判，以補充協(xié)議的形式保證運營權益。例如新冠疫情期間，配合防疫措施采取的運營調(diào)整，可獲得政府補貼等優(yōu)惠政策。在規(guī)范的項目管理基礎上，應在運營期階段性地開展項目過程評價，及時對項目的投資進展進行全面分析，在項目投資收益的測算基礎上，從定性和定量兩個維度審視項目投資管理，進行績效影響、目標實現(xiàn)程度、持續(xù)能力等三方面的評價。

依托基建投資邏輯，培育“基建商業(yè)”運管能力。基建投資項目有別于常規(guī)商業(yè)地產(chǎn)項目的運營，其商業(yè)價值的挖掘作為投資收益管理的重要一環(huán)，必須建立在基建投資邏輯的基礎之上。通過資源整合和模式創(chuàng)新，進行專業(yè)的商業(yè)策劃和招商落實，為項目的經(jīng)濟價值做增量。例如站體綜合體類項目，可有效利用政府資源和社會資源引進政府補貼類項目，充分發(fā)揮物流優(yōu)勢；園區(qū)開發(fā)類項目和文化體育類項目，以消費導向合理安排業(yè)態(tài)，充分發(fā)揮政府管理職能的引流優(yōu)勢。結合基建投資項目特點，權衡績效考核和商業(yè)增效，建立滿足基建特性的商業(yè)資源庫，選擇匹配的基建商業(yè)合作模式。一個規(guī)范的、健全的基礎設施運營管理體制，能有效應對公共安全、社會監(jiān)督評價，甚至是營運虧損等一系列問題。社會資本應要求自己的項目公司和專業(yè)運營商，完善組織架構、明確崗位職責、建立健全運營管理制度，使管理制度和流程設置滿足運營管理的需求，形成有效的運營風險閉環(huán)機制，進一步提升項目運營管理水平。

基建類投資項目運營期的履約風險管控

合理設置唯一性，提高項目競爭力。基礎設施項目既具有公益性和社會性的“非市場性”，亦具有收費性和競爭性的“市場性”。多數(shù)情況下基礎設施項目投資回報率相對較低，投資回收周期較長，需要政府通過政策手段等提供經(jīng)營環(huán)境保障。為避免政府或其他投資人新建或改建其他同類型項目，對本項目形成實質性商業(yè)競爭，擠壓市場空間，從而減少本項目收入，應在合同中設置唯一性條款。當出現(xiàn)競爭性項目導致運營收益下降時，要求政府合法運用行政手段確保公眾對本項目的最低需求量，或允許社會資本提高公共服務價格以填補損失，或由政府通過可行性缺口補助的形式增加額外收益，甚至可以延長特許經(jīng)營收費期，使得社會資本有更長時間回收成本，確保社會資本保持預期收益水平，從而實現(xiàn)基礎設施項目的可持續(xù)發(fā)展、政府方和社會資本的互利共贏。

增設合理的運營期調(diào)整和價格調(diào)整機制。基建項目具有長期性和復雜性的特點，在運營階段存在諸多不確定性因素，不可避免地會出現(xiàn)運營邊界條件變化，尤其是運營期限和價格的變化，將對運營收入和成本產(chǎn)生重大影響。社會資本應在合同中設置運營期調(diào)整和價格調(diào)整機制（包括收費價格波動和成本價格波動），當由于種種風險因素導致項目無法按約定時間開始運營或運營中止，或因經(jīng)濟、社會、人口、法規(guī)等運營環(huán)境因素發(fā)生變化對價格產(chǎn)生影響時，就可以借助相關調(diào)整機制對收費價、收費期、可用性服務費和運營維護服務費進行調(diào)整。特別注意的是，應盡可能明確調(diào)價和調(diào)期的觸發(fā)條件和審查期限，以確保執(zhí)行力。

完善績效考核機制，確?？茖W性和合理性。對于社會資本而言，應重點關注績效考核的內(nèi)容和標準、考核周期與程序以及考核后的救濟措施。一是，在合同中預留考核指標調(diào)整機制，當達到一定的運營期限或客觀情況發(fā)生變化，允許合同方重新對績效考核內(nèi)容和標準進行優(yōu)化調(diào)整，確保公共服務的持續(xù)性。二是，由政府、行業(yè)主管部門、公眾代表等利益相關方共同組成考核小組，并定期更換小組成員，以確保考核的公平性，避免權力尋租。三是，將考核周期與付費周期相銜接，確?？己说募皶r性。四是，對于績效考核出現(xiàn)異?；蚍謹?shù)較低的情況，應給予社會資本整改機會和救濟權利，以維護項目社會效益。

明確運營主體責任，合理分配風險。基礎設施項目的運營主體涉及到政府、社會資本和專業(yè)運營商，社會資本應合理劃分各方主體的權利義務，明確運營責任邊界，在政府、社會資本、運營商之間實現(xiàn)最優(yōu)的風險分配，將風險分配給成本最小、管理效率最高的一方，并給予風險承擔方選擇如何處理和最小化該類風險的權利。對于政府方與社會資本方，原則上，運營商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策、外部運營條件等風險由政府承擔，不可抗力風險由政府和社會資本合理共擔。對于社會資本方與專業(yè)運營商，建議社會資本制定運營維護標準，通過對運營商的績效考核促使其提升運營能力，實現(xiàn)運營風險的再分配，以達到激勵相容、合作共贏。

對于一個基建投資項目來說，項目建成的目的就是要持續(xù)經(jīng)營，發(fā)揮其經(jīng)濟效益和社會效益，持續(xù)健康平穩(wěn)運營是衡量項目成功與否的關鍵標準，因此加速轉變運營觀念、提升運營能力建設、落實運營管理，從運營端真正保障基礎設施投資行穩(wěn)致遠，實現(xiàn)基建投資項目上海嘉瀏高速公路工程高品質履約目標。

本文來自《施工企業(yè)管理》雜志，作者饒師昭。